IL LAZIO E LA COSTITUENTE
in collaborazione con l’Istituto Luigi Sturzo
e con l’Assessorato alla Cultura, Spettacolo
e Sport della Regione Lazio

Roma 26 gennaio 2007
Regione Lazio sala Tevere
Via Cristoforo Colombo 212

La Costituente al lavoro
Aldo G. Ricci
Testo provvisorio non utilizzabile senza autorizzazione da parte dell’autore

1. Il Governo e la nuova Assemblea
Il problema istituzionale più impegnativo che il nuovo governo uscito dalle elezioni del 2 giugno 1946 si trovò immediatamente a dover affrontare fu quello della precisazione dei rapporti tra l’esecutivo e l’Assemblea Costituente, in particolare rispetto ai meccanismi che avrebbero dovuto regolare la produzione normativa: un potere che era stato di competenza esclusiva di tutti i governi che si erano succeduti nel periodo della transizione, e che non era stato modificato, nella sostanza, neppure quando, a partire dal settembre 1945, era entrata in funzione la Consulta Nazionale.
Dopo le elezioni del 2 giugno la situazione era però mutata, in quanto per la prima volta, con la Costituente, si era insediata un’assemblea liberamente e democraticamente eletta, con il compito specifico di redigere la nuova Costituzione, ma la cui stessa esistenza non poteva non condizionare su un piano più generale l’attività del nuovo esecutivo, e in particolare quella legislativa.
Il problema era stato affrontato e lungamente dibattuto durante il precedente governo, nel corso delle numerose sedute, prima in Consiglio di gabinetto e poi in Consiglio dei ministri, che avevano portato alla definizione delle procedure per la soluzione della questione istituzionale.
Esclusa dalla fondamentale scelta istituzionale, in favore del referendum, l’Assemblea vide anche limitati i suoi poteri nella formazione dei governi, ai quali poteva solo votare o non la fiducia, mentre non poteva farli cadere se non con mozioni votate attraverso complesse modalità e dalla maggioranza assoluta, e quindi con scarsissime probabilità (come poi si poté verificare) di crisi che si sviluppassero attraverso una normale dialettica parlamentare: una condizione peraltro destinata a perpetuarsi anche nel futuro Parlamento.
Ma soprattutto l’Assemblea fu privata, come si è detto, dei compiti legislativi ordinari, con la motivazione di rendere più celeri i lavori costituenti (circostanza che poi si rilevò in parte infondata) e di non dar vita a un centro di potere troppo forte per l’ancora fragile sistema dei partiti e per i sempre più difficili equilibri tra loro.
La soluzione adottata senza eccessiva resistenza se non da parte azionista, era stata quindi di conservare la competenza esclusiva del governo nel campo della legislazione ordinaria, secondo quanto previsto già dalla cosiddetta ‘prima costituzione provvisoria’ , che aveva attribuito tale potere all’esecutivo fino all’entrata in funzione del nuovo parlamento (che molti consideravano fosse la stessa Costituente), e che costituiva il punto di riferimento di quanti davano una interpretazione restrittiva dei compiti dell’Assemblea. Allo stesso tempo, però, con la ‘seconda' costituzione provvisoria , che aveva rappresentato, il punto di arrivo del nuovo compromesso del febbraio 1946, nel far prevalere l’interpretazione più restrittiva, era stato anche deciso di affidare alla futura assemblea non solo la disciplina delle materie costituzionali, ma anche l’approvazione delle leggi elettorali e dei trattati internazionali. Inoltre, per lasciare uno spiraglio aperto alla possibilità di un ulteriore allargamento delle sue competenze, venne anche approvata una formula molto generica, in base alla quale il governo avrebbe potuto sottoporre alla deliberazione della Costituente qualunque altro tipo di provvedimento su cui avesse ritenuto opportuno riceverne un parere.
Si trattava di un compromesso che aveva consentito di procedere sulla via delle elezioni nel clima convulso dei veti incrociati che aveva caratterizzato i rapporti tra le principali forze politiche nelle prime settimane del 1946, ma che nascondeva molti lati oscuri e altrettanti punti deboli, di cui solo in parte erano consapevoli gli stessi estensori del provvedimento approvato, e che presentò subito dei seri problemi non appena si trattò di definire in concreto le procedure per l’eventuale intervento dell’Assemblea in materia di legislazione ordinaria.
Fu presto evidente che sarebbe stato indispensabile procedere comunque a un chiarimento rispetto ai molti interrogativi che sorgevano circa i rapporti tra un governo sempre sommamente geloso delle sue prerogative straordinarie e un’assemblea alla cui fiducia esso doveva oramai fare appello per legittimare la propria esistenza. Un primo accenno, di carattere molto generale, al problema venne fatto dal suo stesso Presidente, Giuseppe Saragat, nel discorso d’insediamento pronunciato il 26 giugno, durante il quale l’esponente socialista definì “saggio accorgimento il criterio di mantenere al Governo la delega per quelle che saranno le normali attività di carattere legislativo”, affermando che non si trattava “di una limitazione dei poteri dell’Assemblea, ma piuttosto di una divisione di lavoro, tra l’Assemblea e il Governo, la cui responsabilità di fronte alla Costituente rimaneva inalterata” .
Dopo questo accenno generico, la questione venne però sollevata per la prima volta in modo organico da un fine giurista come Piero Calamandrei, nella seduta del 15 luglio, dedicata alla discussione sulle aggiunte da apportare al Regolamento della Camera dei deputati per l’istituzione delle Commissioni per la Costituzione e per i trattati internazionali (le uniche due materie su cui fosse già prevista una competenza specifica). In quella occasione, Calamandrei pose un più generale interrogativo sulla interpretazione che doveva essere data del D.l.l. n. 98 del marzo del 1946, con cui il potere legislativo ordinario restava “delegato” al governo, chiedendosi (retoricamente, perché la domanda non aveva evidentemente risposta) da chi l’esecutivo avesse ricevuto tale delega e proponendo, per sanare questa lacuna, che almeno l’Assemblea ratificasse tale decreto, normalizzando in questo modo la situazione, almeno sul piano giuridico-formale. A limitazione di questa nuova ed effettiva delega, espressa per la prima volta da un’assemblea regolarmente eletta, Calamandrei propose anche che non spettasse solo al governo la facoltà di restituire il potere alla Costituente, interpellandola nei casi in cui lo ritenesse opportuno, ma che anche l’Assemblea stessa potesse “riprendersi” questo potere quando lo avesse giudicato necessario .
Dopo Calamandrei intervenne Umberto Terracini, che propose la costituzione di una nuova commissione, delegata all’esame “degli affari politici”, alla quale il governo avrebbe dovuto trasmettere i provvedimenti che intendeva adottare, perché questa decidesse se tali provvedimenti dovessero prima essere esaminati dall’Assemblea. Parlò poi Emilio Lussu, per criticare l’imprecisione di compiti della commissione proposta da Terracini, ma soprattutto per sollevare quella che era la vera obiezione di fondo che veniva avanzata dai critici del nuovo sistema, ovverosia la mancanza di un ruolo specifico per i circa 500 deputati che non avrebbero fatto parte delle due commissioni già previste (75 per quella della Costituzione e 36 per quella dei trattati).
Il calendario delle sedute non consentì in quell’occasione di venire a capo del problema, ma il dibattito indicò chiaramente che le forze politiche non intendevano comunque adottare un nuovo provvedimento legislativo chiarificatore della materia, ma avrebbero preferito, eventualmente, procedere attraverso la strada già adottata di un intervento sul Regolamento parlamentare, come era stato indirettamente prospettato nel suo intervento da Terracini.
Dopo la formazione del governo, la Costituente venne chiamata, il 15 luglio, ad ascoltare le dichiarazioni del presidente incaricato, ma De Gasperi non fece accenni nel suo discorso al problema delle competenze. La questione non fu ripresa neppure dai deputati della maggioranza intervenuti nel dibattito, mentre fu oggetto di polemiche da parte di numerosi esponenti della destra, che criticarono l’estensione del programma annunciato da De Gasperi ed esortarono il Governo a non avvalersi dei poteri previsti dall’articolo 3 del D.l.l. n. 98, limitandosi all’esercizio dell’ordinaria amministrazione fino al termine dei lavori della Costituente.
Era una inaccettabile limitazione per l’esecutivo e De Gasperi, nella sua replica del 25 luglio, rispose vivacemente, prospettando una via di soluzione che faceva riferimento, allo stesso tempo, alle proposte sia di Calamandrei che di Terracini. Affermò anzitutto che il Governo voleva “tener conto della volontà e anche dei desideri dell’Assemblea” e che a suo giudizio si trattava di creare un organismo (la commissione politica ipotizzata da Terracini) che potesse decidere, di volta in volta, se il Governo dovesse essere chiamato a sottoporre un provvedimento alla deliberazione dell’Assemblea, esprimendo però la sua preferenza per la creazione “di più Commissioni, ciascuna con una propria sfera di competenza tecnica”, piuttosto che per un’unica “Commissione di controllo” .
Si trattava di una proposta non ancora definita nei particolari, ma che prefigurava la soluzione che venne in seguito adottata: una proposta che nasceva però in un modo formalmente anomalo, come è stato da più parti osservato , in quanto formulata dal Capo del governo e non dalla stessa Assemblea (o dalla sua maggioranza). Si trattava tuttavia di un’anomalia che rifletteva pienamente le incongruenze tipiche di una fase costituente, in cui spesso ‘mancavano le regole con cui fare le regole’. Altrettanto anomala sul piano formale risultò l’immediata approvazione della procedura indicata da De Gasperi (una modifica del Regolamento della Camera) da parte di Saragat, che dichiarò che avrebbe proceduto al più presto a convocare la Giunta del Regolamento per determinare le modalità con cui la Costituente avrebbe potuto esaminare i provvedimenti più importanti.
Durante la pausa estiva l’Assemblea sospese i suoi lavori per riprenderli soltanto l’11 settembre, così che durante un mese e mezzo il Governo procedette nella produzione normativa in una autonomia ancora più larga che nella fase precedente, perché la Consulta Nazionale, alla quale in precedenza erano inviati i provvedimenti per un parere, non c’era più, l’Assemblea Costituente era chiusa e, comunque, non erano state ancora precisate né le procedure per il suo eventuale coinvolgimento nel processo legislativo né la sua estensione.
Alla ripresa dei lavori, la Giunta del Regolamento presentò una proposta di articolo aggiuntivo che prevedeva la creazione di quattro Commissioni permanenti per l’esame dei disegni di legge predisposti dal Governo. L’esame della proposta avvenne durante quattro lunghe e animate sedute (11, 12, 13 e 17 settembre), nel corso delle quali non ne furono esaminati solo gli aspetti tecnici, ma anche le numerose e cruciali implicazioni costituzionali .
Al termine del dibattito, il 17 settembre, venne approvata la proposta di aggiunta al Regolamento della Camera preparata dalla Giunta, con la quale furono istituite quattro Commissioni permanenti per l’esame dei provvedimenti deliberati dal Consiglio dei ministri. Questi avrebbero dovuto essere trasmessi tutti al Presidente dell’Assemblea, “salvo i casi di massima urgenza” (criterio che conobbe invece numerose eccezioni e che consentì comunque in molti casi di aggirare l’esame della Costituente), che avrebbe provveduto a sottoporli all’esame dell’Assemblea se predisposti nella forma del disegno di legge, o a smistarli alle diverse Commissioni, ciascuna delle quali avrebbe esaminato i provvedimenti di sua competenza, indicando, eventualmente, quali dovessero tornare al Governo per essere sottoposti alla deliberazione dell’Assemblea “per la loro importanza tecnica o politica”, assumendo così la forma di veri e propri disegni di legge, e quali invece potessero avere “ulteriore corso da parte del Governo stesso”, nella forma tradizionale del decreto legislativo. Le Commissioni avrebbero dovuto quindi deliberare nel senso sopra indicato entro quindici giorni dalla ricezione (in caso di mancata risposta, l’esecutivo avrebbe potuto procedere autonomamente), ridotti a cinque nel caso in cui il Governo avesse dichiarato l’urgenza del provvedimento (caso, anche questo, invocato molto più spesso di quanto la natura dei provvedimenti stessi avrebbe richiesto) .
La modifica del Regolamento approvata dalla Costituente, con la successiva nomina delle Commissioni, dava una particolare interpretazione a quanto previsto in forma indefinita dall’art. 3 del d.l.l. n. 98, ma si trattava di un atto che non aveva dignità legislativa e costituiva quindi un provvedimento interno dell’Assemblea, che vincolava il Governo solo nella misura in cui questi si sentiva legato a quel patto di fiducia istituzionale che regolava i suoi rapporti con l’Assemblea stessa .
Secondo il dettato del nuovo Regolamento, il compito delle Commissioni si sarebbe dovuto limitare all’esame dei provvedimenti che venivano loro inviati, e a indicare quali di essi dovessero essere sottoposti alla deliberazione dell’Assemblea , mentre nulla veniva detto circa la possibilità che le Commissioni stesse intervenissero nel merito dei provvedimenti che non fossero stati ritenuti abbastanza rilevanti, per la loro importanza “tecnica o politica”, da richiedere l’esame dell’Assemblea. Questa interpretazione restrittiva veniva confermata dallo stesso Saragat, che in una lettera alle Commissioni escludeva che nel rinvio al Governo dei provvedimenti legislativi, queste potessero accompagnarli con proposte di modifica, limitandosi, eventualmente, a dar conto delle discussioni avvenute nel merito. Le Commissioni così create erano quindi degli organismi ibridi, che non avevano né i caratteri delle precedenti commissioni parlamentari, né quelli solo consultivi delle commissioni della Consulta Nazionale, perché il loro parere, sia pure nella forma anomala già sottolineata, avrebbe avuto un carattere maggiormente vincolante nei confronti del Governo, ma non si sarebbe trattato, comunque, almeno in linea di principio, di un parere ultimativo .
Nel corso dei mesi successivi, si venne di fatto consolidando una prassi che ampliò progressivamente il compito assai limitato previsto originariamente per le Commissioni, dando loro la fisionomia di vere e proprie Commissioni parlamentari. Nel caso infatti un provvedimento non presentasse particolare interesse (caso assai frequente, per la frammentarietà di gran parte della produzione legislativa del tempo) o ricevesse l’approvazione della Commissione competente, questa deliberava senz’altro la restituzione al Governo perché desse ulteriore corso al provvedimento, con ciò esprimendo implicitamente o la sua irrilevanza o la sua approvazione politica. Altrimenti il provvedimento veniva restituito con una raccomandazione (accompagnata a volte da raccomandazioni di minoranza o individuali), che poteva essere recepita dal Governo in propri emendamenti, prima dell’ulteriore corso.Tali raccomandazioni potevano assumere forme diverse, che andavano da un esame puntuale dei diversi articoli dei testi legislativi, con eventuali proposte di modifica, a più generiche osservazioni sulle finalità dei provvedimenti, per arrivare alla dichiarazione di “non opportunità” degli stessi .
Fu questa la procedura nuova che condizionò e caratterizzò l’attività legislativa dei governi che si succedettero a partire dal settembre del 1946 fino all’entrata in funzione del nuovo Parlamento, nel maggio del 1948, venendo così a costituire l’ultimo capitolo della produzione normativa nel periodo della transizione e, in un certo senso, la preparazione della successiva prassi parlamentare : una procedura tortuosa e contraddittoria, che corresse tuttavia in parte l’iniziale esclusione della Costituente da questa attività, pur limitandola a compiti di revisione delle iniziative legislative del Consiglio dei ministri.

2. L’avvio del ‘patto costituente’.
Ma il vero banco di prova della nuova Assemblea fu certamente l’attività costituente vera e propria, al cui dispiegamento i partiti si erano preparati fin dai mesi immediatamente successivi alla Liberazione, con la creazione, durante il governo Parri, di un apposito ministero, guidato dallo stesso Nenni, con compiti esclusivamente preparatori e di studio per facilitare il lavoro dei costituenti.
Già in quell’occasione si erano delineati due schieramenti ( favorevoli e contrari alla creazione del nuovo ministero), che presentavano con largo anticipo posizioni che si sarebbero espresse successivamente sulla natura e sui compiti della futura Assemblea Costituente. Contrari erano stati in particolare i liberali (Brosio e Soleri), ma anche gli azionisti per bocca di La Malfa, e i democristiani (Gronchi, Scelba e lo stesso De Gasperi), con motivazioni diverse che andavano dalla resistenza a moltiplicare i ministeri alla preferenza per una soluzione di più basso profilo, limitata al coordinamento dei comitati di studio per la raccolta dei materiali costituzionali che erano allora previsti. Favorevoli erano invece tutte le sinistre, che sottolineavano il valore simbolico di un apposito ministero per la Costituente, per catalizzare l’attenzione del Paese sull’importanza dell’appuntamento imminente. Nei dibattiti che si svilupparono in Consiglio dei ministri a tale proposito, nel luglio del 1945, Nenni, Lussu e Togliatti avrebbero voluto addirittura che tra i compiti del nuovo dicastero venisse indicata la raccolta di studi per preparare “le riforme agrarie e industriali”, ma dovettero rinunciare a formule così impegnative. Venne quindi accettata una soluzione più generica, secondo cui il nuovo ministero avrebbe dovuto predisporre gli elementi per lo studio della nuova Costituzione, “che dovrà determinare l’assetto politico dello Stato e le linee direttive della sua azione economica sociale”.
In quella discussione, apparentemente limitata al piano metodologico, erano in realtà già contenuti molti degli elementi che ne avrebbero in seguito caratterizzato i lavori, condizionando la struttura stessa della Carta fondamentale. Di fronte a una impostazione restrittiva degli esponenti liberali, che puntavano a un testo breve ed essenziale, emergeva una netta propensione delle sinistre per una costituzione ampia e fortemente impegnativa sul piano dei contenuti programmatici (e quindi della sua preparazione), alla quale affidare quella somma di mutamenti strutturali che non era stato possibile realizzare subito dopo la Liberazione. Questa impostazione incontrò un atteggiamento iniziale di non eccessiva disponibilità da parte degli esponenti cattolici, che si espresse però soltanto nel far prevalere formule meno impegnative per i compiti dell’apposito ministero. In un secondo momento, invece, quando, un anno dopo, iniziarono i lavori costituenti veri propri, la stessa impostazione estensiva trovò invece una specifica sintonia con l’orientamento di una parte importante della sinistra democristiana (i futuri dossettiani), che costruirono su questo terreno costituzionale una completa intesa, non solo sul piano metodologico, ma anche ideale, con le sinistre: una intesa destinata a caratterizzare sostanzialmente il risultato finale e che fu fatta propria anche dal gruppo dirigente del partito, che vide in tale risultato motivi di opportunità politica più generale.
Nel suo anno di vita (venne soppresso infatti nell’agosto del 1946) il Ministero per la Costituente svolse una notevole e poco nota attività: oltre alla preparazione della legge elettorale e di quanto necessario al funzionamento della futura assemblea, sviluppò infatti un’attività di studio e di documentazione alla quale concorsero i migliori storici, giuristi ed economisti italiani, che influì sull’impostazione dei lavori successivi. Questa attività si svolse attraverso un apposito “Bollettino di informazione e di documentazione” (con cadenza ogni 10 giorni, tra novembre 1945 e luglio 1946) e due collane di monografie, prevalentemente di carattere costituzionale, che arrivarono a 65 titoli.
Le sue iniziative fondamentali si concentrarono però nelle tre commissioni create per la preparazione dei materiali per i costituenti. La Commissione economica, presieduta da Giovanni De Maria e composta da 50 membri (scelti, come quelli delle altre commissioni, in parte per competenza e in parte per collocazione politica), che concluse i suoi lavori con un rapporto finale in 13 volumi; la Commissione per i problemi del lavoro, presieduta da Antonio Pesenti, che operò in collaborazione con le organizzazioni sindacali per redigere i tre volumi della sua relazione finale. Ma soprattutto la Commissione per la riorganizzazione dello Stato, presieduta da Ugo Forti (che aveva già diretto con il governo Bonomi una Commissione per la riforma della pubblica amministrazione) e composta da 90 membri (in gran parte gli stessi della precedente), che concluse i suoi lavori con una relazione di tre volumi, formati da veri e propri studi, a differenza di quanto non avvenne per le prime due commissioni, che lavorarono prevalentemente con il metodo dell’inchiesta.
La commissione Forti era formata da uomini politici (come Fanfani), alti esponenti dell’amministrazione (Piga, Piccardi, Selvaggi, Severi) e studiosi di chiara fama (Calamandrei, Jemolo, Crisafulli, Mortati), molti dei quali destinati a svolgere un ruolo importante nella futura speciale commissione chiamata dalla Costituente a elaborare il progetto di Costituzione. Per scelta unanime dei suoi componenti, e su suggerimento dello stesso Nenni, i commissari decisero di limitarsi a studi preparatori, senza alcuna pretesa di sovrapporsi al futuro lavoro costituente.
Venne deciso di articolare il lavoro attraverso quattro sottocommissioni: per l’organizzazione dello Stato (presieduta da Emanuele Piga), per i problemi costituzionali (Giovanni B.Boeri), per gli enti pubblici non territoriali (Leopoldo Piccardi) e per le autonomie locali (Arturo Carlo Jemolo). Con curiosa analogia il metodo di lavoro scelto dalle sottocommissioni, che consisteva nell’affidare a un relatore l’elaborazione di ciascun tema specifico su cui poi sarebbero intervenuti gli altri componenti, fu il metodo con cui lavorò poi la prima sottocommissione (quella più politica, che, come vedremo, si occuperà della Parte I, relativa ai diritti e doveri dei cittadini) della Costituente incaricata della redazione del progetto di Costituzione.
Quando si svolsero le elezioni del 2 giugno, i lavori della commissione presieduta da Forti erano ancora in alto mare e questo costrinse i commissari a riunire rapidamente i materiali elaborati e tradurli nella relazione finale corredata dai molti allegati tecnici. Nonostante questo aspetto interlocutorio e di provvisorietà, derivante sia dall’impostazione dei lavori che dai tempi ristretti, si trattò comunque di una messa a punto assai precisa sulla maggior parte dei nodi istituzionali che sarebbero poi venuti in discussione in seguito e servì anche a molti futuri costituenti come palestra preparatoria al lavoro successivo.

In questo contesto, iniziarono i lavori costituenti, la cui durata massima era inizialmente prevista in otto mesi, passati i quali ed entrata in vigore la costituzione, l’Assemblea si sarebbe dovuta sciogliere lasciando il posto al nuovo parlamento. Nella realtà i lavori proseguirono con tempi assai più lunghi, tanto che si dovette procedere a ben due proroghe (e prevedere anche che la Costituente rimanesse in vita, sia pure con compiti limitati, fino alle elezioni) , destinate a slittare, come è noto, al 18 aprile del 1948 .
Compiuti gli adempimenti previsti per le nomine istituzionali (De Nicola e Saragat) e trattato in modo inizialmente interlocutorio, come si è visto nel capitolo precedente, il problema del rapporto tra Governo e Assemblea in campo legislativo, si dovette passare ad affrontare il nodo del metodo di lavoro con cui organizzare il vero e proprio lavoro costituente. Il problema venne inizialmente discusso dalla Giunta per il regolamento che, assodata l’impossibilità di coinvolgervi l’intera Assemblea, il 15 luglio propose di affidare a una commissione apposita l’ “elaborazione, redazione e presentazione di un progetto di costituzione”: una proposta poi circoscritta in sede di approvazione alla sola “elaborazione e proposizione” per evitare un completo esautoramento dell’Assemblea nella sua più specifica ragion d’essere .
La commissione così varata risultò composta da 75 deputati, e divenne perciò famosa come ‘Commissione dei 75’, la cui nomina fu delegata formalmente al presidente Saragat, il quale la costituì secondo criteri di proporzionalità e recependo le indicazioni dei partiti, che furono quindi arbitri di includere o escludere i delegati in quello che sarebbe stato il momento essenziale per la messa a punto del testo costituzionale, perché, come si vide in seguito, per quanto il successivo dibattito assembleare potesse correggere questo o quell’aspetto, anche importante, nulla fu in realtà modificato in merito all’impianto di base del progetto, che risultò, nei fatti, dalla mediazione di un gruppo assai ristretto di costituenti, espressione delle direzioni dei tre partiti maggiori. La Commissione dei 75 si riunì per la prima volta il 20 luglio ed elesse come suo presidente Meuccio Ruini, un personaggio di notevole levatura tecnica, proveniente dall’alta burocrazia, in quel momento presidente del Consiglio di Stato, politicamente vicino prima a Nitti (nel precedente dopoguerra) e poi a Bonomi (a partire dalla costituzione del CLN), adatto a svolgere un compito ‘super partes’, che accettò di interpretare il suo ruolo alla lettera, mediando tra le diverse istanze dei tre partiti maggiori, all’interno di un quadro metodologico complessivo che risultò fin dall’inizio abbastanza estraneo alla sua formazione schiettamente liberale. Le tre vicepresidenze vennero invece distribuite nell’ambito del tripartito, mentre a esponenti dei partiti minori vennero lasciati i compiti di segreteria .
I lavori della commissione cominciarono il 23 luglio, mettendo subito in luce l’iniziativa di un giovane professore democristiano di diritto canonico, Giuseppe Dossetti, emiliano, esterno al gruppo dirigente nazionale, ma già allora punto di riferimento di molti intellettuali della sinistra cattolica, al quale si deve la proposta di regolamento dei lavori che, dopo due giorni di dibattito, trovò infine d’accordo gli altri membri, delineando in modo preciso quello che sarebbe stato il percorso successivo. La proposta prevedeva l’articolazione della commissione in tre sottocommissioni: la prima sui diritti e doveri dei cittadini (tranne per gli aspetti economici), la seconda sull’organizzazione dello Stato e la terza sui diritti e doveri in campo economico e sociale; ogni sottocommissione avrebbe dovuto anche precisare il proprio ambito di competenza e discuterlo in sede plenaria e sarebbe stata libera di portare in tale sede la discussione su qualunque aspetto su cui avesse ritenuto opportuno farlo .
Muovendo da questa impostazione, fu subito evidente che il principale lavoro d’indirizzo, che avrebbe improntato il progetto costituzionale sarebbe stato quello svolto dalla prima sottocommissione , nella quale entrarono i principali esponenti politici: Palmiro Togliatti e Concetto Marchesi per il PCI, Lelio Basso per il PSIUP, Roberto Lucifero per i liberali, e il gruppo dossettiano al gran completo per la DC (Giorgio la Pira e Aldo Moro, oltre allo stesso Dossetti). Dato il carattere di orientamento complessivo che ricadeva sull’attività della sottocommissione, venne impiegato un tempo considerevole per mettere a punto lo schema dei suoi lavori, da cui sarebbe disceso necessariamente il tipo di testo da elaborare. Lo schema venne illustrato da Moro, il quale sostenne l’opportunità di una costituzione dai contenuti programmatici, capace di svolgere una funzione pedagogica nei confronti del popolo, orientata secondo i valori antifascisti comuni a tutti i membri dell’Assemblea: una impostazione concordata con le sinistre e destinata poi a prevalere.
Nella discussione si confrontarono sostanzialmente due posizioni, anche se al loro interno con notevoli differenze: una posizione ‘riduttiva’, nettamente minoritaria, sostenuta in particolare dal liberale Lucifero, che tendeva a escludere dal progetto qualsiasi materia che potesse essere rinviata a future leggi ordinarie; e una posizione ‘estensiva’, che chiedeva invece un testo che si presentasse come una vera e propria carta dei diritti dell’uomo sociale moderno dopo la sconfitta del nazifascismo: una posizione in cui si riconoscevano in primo luogo, sia pure con accentuazioni naturalmente diverse, l’organicismo della sociologia cristiana dei dossettiani e l’ideologismo dei comunisti, ma che fu accettata senza difficoltà anche dai socialisti .
Di fronte a questa divaricazione metodologica, Dossetti fece una proposta che tendeva a spostare in avanti un eventuale scontro, quando ormai l’impostazione estensiva avesse avuto modo di fissare i suoi paletti in testi compiuti e su questi affrontare eventuali proposte di mediazione. Egli suggerì infatti di suddividere il lavoro in tre punti fondamentali: un primo relativo ai rapporti civili, sociali, economici e culturali; un secondo dedicato alla famiglia e un terzo allo Stato e al suo ordinamento giuridico. Su ciascun argomento sarebbero state predisposte delle relazioni , con due relatori per tema, che avrebbero dovute essere consegnate entro la fine d’agosto per essere poi discusse collegialmente dalla sottocommissione a partire dal 9 settembre.
I lavori cominciarono da un tema centrale come quello dei diritti civili, su cui erano previste una relazione di La Pira e una di Basso. L’esponente cattolico, che parlò per primo, ebbe modo di esporre compiutamente quella che avrebbe dovuto essere a giudizio suo, ma anche del gruppo dossettiano, la vera novità della nuova costituzione. Venendo dopo l’esperienza totalitaria del fascismo, che aveva negato l’esistenza di diritti originari anteriori allo Stato, era necessario, secondo La Pira, sottolineare come le libertà fossero invece antecedenti l’ordinamento giuridico, non limitandosi ai tradizionali diritti individuali della Rivoluzione francese, e neppure ai diritti sociali dibattuti tra Otto e Novecento, ma rivendicando invece per la prima volta i “diritti delle comunità”, nelle quali l’uomo si integra, e quindi quel pluralismo giuridico che riconosce a ciascuno la funzione e il posto che occupa, secondo un ideale organico di società, che era poi quello su cui la sociologia cristiana, da Toniolo in avanti, aveva continuato a dibattere, anche se con un sostegno alterno da parte delle Chiesa ufficiale.
La lunga relazione di La Pira, nella quale abbondavano anche i riferimenti alla dottrina cristiana e le citazioni dai Vangeli, suscitò reazioni vivaci da parte dei rappresentanti laici (Cevolotto, Lombardo, Lucifero), ma anche dei comunisti, Marchesi e Togliatti, che rimproverarono soprattutto i rinvii dottrinali (il primo) e chiesero una sottolineatura dell’antifascismo come base comune di partenza (il secondo), e sollecitò l’intervento dello stesso Dossetti, che ritenne opportuno precisare quello che, a suo giudizio, avrebbe dovuto essere l’inevitabile terreno d’intesa con le sinistre.
Secondo il professore di diritto canonico, al di là dei possibili difetti di formulazione, il nucleo della relazione di La Pira, centrato sull’anteriorità della persona e sulla sua integrazione nel pluralismo della società, non poteva non risultare “gradito alle correnti progressive”, per la sua fondamentale scelta sociale, fondata “soltanto sulla ragione”, rispetto alla quale i rinvii dottrinali assumevano un ruolo del tutto accessorio. Dossetti ribadì anche in un proprio o.d.g. il rifiuto sia della visione individualistica che di quella totalitaria, per riaffermare la scelta in favore di un solidarismo sociale fondato sulla persona e sulla sua integrazione nelle diverse comunità intermedie della società: un riconoscimento che costituiva, nella sua argomentazione, la risposta più avanzata alle esigenze di un Paese come l’Italia, uscito dalle tragiche esperienze della guerra e del totalitarismo, una risposta che, a suo giudizio, non avrebbe potuto trovare indifferenti gli esponenti della sinistra.
Il giorno dopo fu la volta di Basso, che dichiarò di non condividere l’impostazione dossettiana circa l’anteriorità dei diritti della persona rispetto allo Stato, ma di accettare il superamento del concetto di individualità in nome di quello di personalità, attraverso il quale anch’egli poteva pervenire a conclusioni non distanti da quelle degli esponenti cattolici, sulle quali i comunisti, per bocca dello stesso Togliatti avevano già dimostrato la loro completa disponibilità.
I lavori proseguirono nelle settimane successive in modo alterno e contrastato, assistendo spesso a rotture anche tra i rappresentanti dello stesso partito: ad esempio tra Togliatti e Marchesi, meno disposto a intese organiche con i dossettiani; o tra Dossetti e Tupini, assai meno portato a stilare documenti di ampia portata; o anche tra Lombardi e Basso. Molti commissari restarono estranei al lavoro che si stava realizzando, non condividendone l’impostazione di fondo (ad esempio Lucifero e Cevolotto) e ripromettendosi di combatterla in Aula; ma questo non impedì a quell’alleanza trasversale che si era formata all’interno della commissione, ma soprattutto della prima sottocommissione, e che aveva i suoi esponenti di punta in Dossetti, Togliatti e, in forma più contraddittoria, ma alla fine sostanzialmente convergente, nello stesso esponente socialista teoreticamente più interessato all’impresa, Lelio Basso, di portare avanti la stesura di un progetto organico di una nuova carta dei diritti e dei doveri dell’uomo sociale moderno, da porre a fondamento ideale e programmatico della futura democrazia italiana. Naturalmente si trattava di una costruzione sostanzialmente vuota, almeno rispetto alle conseguenze pratiche a breve termine, ma con un suo fascino architettonico (un’immagine di La Pira), che ciascun componente dell’alleanza riempiva dentro di sé di contenuti diversi, e che aveva il grande vantaggio di prescindere dai contrasti reali sempre più profondi e aspri del momento, consentendo altresì di presentarsi come un visibile monumento al mito di un’alleanza storica tra le maggiori correnti ideali del Paese. Si trattava di un’alleanza che non esisteva più nella realtà politica del momento e che, anche quando era esistita, era stata assai più limitata nei contenuti e nel tempo per tutti i suoi contraenti, ma questo era un equivoco che nessuno in quel momento aveva interesse a chiarire, consentendo così il consolidarsi della divaricazione tra il patto costituente che regolava i lavori della Commissione, e il crescente disimpegno cui le sinistre ispiravano la loro partecipazione alla maggioranza.
Il problema metodologico si ripropose però quando, alla fine di ottobre, vennero discusse in sede di commissione plenaria le direttive per la redazione del progetto da presentare poi in Aula per la discussione. Venne presentato infatti un o.d.g. da parte di Aldo Bozzi (sottoscritto anche da Cevolotto, Perassi, Calamandrei, Dominedò e altri), che auspicava una costituzione semplice, limitata a disposizioni di carattere normativo di rilievo costituzionale, che lasciasse alla legislazione ordinaria ogni altro tipo d’intervento: insomma qualcosa di molto diverso da quello che si stava preparando.
Inevitabilmente aspro fu quindi il dibattito su questo punto. Calamandrei criticò che si fossero formulati più desideri e programmi politici che norme, e che si considerasse la costituzione come “uno strumento adatto per facilitare, regolare e indirizzare una rivoluzione da compiere”. Togliatti difese il carattere programmatico del progetto e la strategia di una rivoluzione da compiersi per via costituzionale. Dossetti rivendicò il carattere ‘sostanzialmente’ normativo del progetto e quindi della futura costituzione, la cui impostazione programmatica implicava un obbligo per il futuro legislatore e per lo Stato di rendere effettivi i diritti in quella sede soltanto enunciati. L’o.d.g. Bozzi venne alla fine approvato, ma circoscritto nella sua interpretazione a una raccomandazione per la semplicità del testo da approntare, in modo che risultasse facilitata la conoscenza della futura costituzione da parte dei cittadini, neutralizzandone quindi le implicazioni più pericolose rispetto all’impostazione fondamentale del progetto, che era stata adottata dai membri intellettualmente e politicamente più autorevoli della prima sottocommissione. Che questa impostazione risultasse ormai vincente venne confermato circa un mese dopo, il 26 novembre, quando Calamandrei provò, attraverso un proprio o.d.g., a rimettere in discussione il carattere programmatico del progetto, ma fu costretto a ritirarlo di fronte alle obiezioni dei principali membri della commissione, sintetizzate nel ragionamento di Costantino Mortati, secondo cui il nuovo ordine costituzionale avrebbe tratto la sua legittimazione proprio per i fini che avrebbe indicato di voler perseguire: era la consacrazione dell’impostazione prevalsa nella prima sottocommissione, e sulla quale cattolici, comunisti e socialisti, pur con qualche perplessità di questi ultimi, avevano trovato un naturale terreno d’incontro, destinato a divenire l’elemento forte e caratterizzante dell’intero progetto.
Assai meno proficuo fu il lavoro condotto dalla terza sottocommissione, che avrebbe dovuto occuparsi dei diritti e doveri in campo economico e sociale, nella quale il solo Fanfani svolse un ruolo paragonabile a quello degli esponenti della prima sottocommissione, mentre gli ampi spazi di sovrapposizione tra le competenze della prima e della terza sottocommissione richiesero spesso un difficile lavoro di raccordo tra le due.
Nella seconda sottocommissione, invece, quella incaricata di trattare i temi più specificamente costituzionali, dovendo delineare l’ordinamento del futuro Stato, la chiave del compromesso fu il timore reciproco che caratterizzava ormai da tempo i rapporti tra i partiti maggiori per i pericoli che avrebbero potuto derivare dal rischio di una forte prevalenza in termini elettorali dei potenziali avversari. Da questo timore discendeva una loro unanime propensione a dar vita a un sistema in cui la stabilità e l’efficienza dei futuri governi venivano sacrificate per potenziare invece gli strumenti atti a prevenire i rischi di possibili deviazioni in senso autoritario, lasciando al Parlamento, ma di fatto ai partiti e alle loro direzioni, il controllo della vita degli esecutivi. La soluzione proposta privilegiava quindi i presunti minori rischi derivanti dalla precarietà delle coalizioni governative e proprio per questo, come vedremo, fu poi al centro delle principali critiche mosse a questa parte del progetto durante la discussione preliminare in sede di Assemblea Costituente dai tecnici e dai politici più esperti in ingegneria costituzionale, esterni però all’area del tripartito. In quella occasione, tuttavia, l’intensità del dibattito sulla parte ‘ideologica’ e programmatica della costituzione (la prima), venne a sacrificare e in qualche modo a circoscrivere il confronto sulla seconda, anche perché nel frattempo stava precipitando la crisi ormai insanabile tra i partiti di massa: ne risultò quindi accresciuta la loro diffidenza reciproca e di conseguenza raddoppiata quella verso esecutivi ‘forti’, che caratterizzò quindi definitivamente le soluzioni adottate per la Parte II della Carta fondamentale (sull’ordinamento costituzionale dello Stato), con le gravi conseguenze sul piano del funzionamento istituzionale che gli anni successivi avrebbero avuto modo ampiamente di mettere in luce .

3. Il dibattito sul progetto di Costituzione.
Ultimato, di fatto, verso la fine del 1946, il confronto di massima sul progetto nell’ambito dei 75, la Commissione aveva creato un comitato di redazione, o comitato dei 18, con l’incarico di eliminare le incongruenze presenti nelle diverse parti del testo predisposto dalle tre sottocommissioni, cercando anche di rendere omogenee formulazioni molto diverse tra loro sia per l’impianto giuridico che per quello stilistico. In pratica, tranne poche correzioni marginali, il testo che venne poi presentato alla Costituente fu quello messo a punto dal comitato ristretto, che ebbe anche l’incarico di rappresentare la Commissione di fronte all’Aula negli otto mesi successivi, durante i quali si procedette alla discussione del progetto e delle modifiche che ad esso vennero apportate, che ne conservarono tuttavia, come vedremo, l’impianto sostanziale. I lavori del comitato ristretto si svolsero tra la metà di dicembre e la fine di gennaio, in pratica durante la gestazione della crisi del secondo governo De Gasperi e la sua soluzione. Per forza di cose, quindi, vi ebbero un ruolo minore i politici di prima grandezza, che pure ne facevano parte, impegnati su altri fronti, mentre la parte del leone la svolsero tecnici come Costantino Mortati, praticamente sempre presente alle sedute di lavoro. Terminata la stesura definitiva, il progetto venne consegnato alla Presidenza dell’Assemblea, accompagnato da una breve presentazione del presidente Ruini, che si limitava a descrivere il lavoro svolto, senza entrare nel merito delle soluzioni adottate e dei contrasti insorti, ma registrando solo con toni ‘ecumenici’ lo spirito unitario e di rinnovamento che aveva guidato i dibattiti.
Il progetto non era preceduto da un preambolo, come alcuni avrebbero voluto, perché la Commissione aveva preferito lasciare tale scelta all’Assemblea. Gli articoli erano stati ridotti a 131 (rispetto ai 199 iniziali), oltre nove disposizioni finali e transitorie. L’intera materia era stata divisa in due parti: la prima, relativa ai diritti e doveri dei cittadini, ripartita in quattro titoli e formata da 43 articoli (rapporti civili, etico-sociali, economici e politici); la seconda, relativa all’ordinamento della Repubblica, divisa in sei titoli e formata da 80 articoli (Parlamento, Capo dello Stato, Governo, Magistratura, Regioni e Comuni, Garanzie costituzionali). Le due parti erano precedute da 7 articoli di disposizioni generali, contenenti norme e princìpi atti a delineare “il volto della Repubblica” (caratterizzazione costituzionale dello Stato, inviolabilità dei diritti dell’uomo, doveri di solidarietà sociale, rapporti con altri ordinamenti giuridici coesistenti: Chiesa cattolica, altre confessioni, rapporti internazionali).
I lavori costituenti dell’Assemblea cominciarono il 4 marzo con la discussione generale sull’intero progetto e si conclusero, dopo una lunga interruzione tra il 22 luglio e il 10 settembre, soltanto il 22 dicembre, quando il testo definitivo venne messo in votazione. La discussione generale preliminare, certamente la più significativa per valutare le rispettive posizioni politiche dei diversi partiti rispetto al lavoro svolto proseguì fino al 12 marzo, seguita, dal 13 al 21 da quella sulle Disposizioni generali, che nella nuova versione approvata dell’Assemblea assunsero il nome di ‘Princìpi fondamentali’. Dal 22 cominciò l’analisi e il dibattito sui singoli articoli dei Princìpi (22-25 marzo); dal 26 marzo si passò a discutere gli articoli della Parte I, che vennero ultimati il 23 maggio. L’esame della Parte II iniziò quattro giorni dopo, ma, in pratica, la discussione degli articoli politicamente più rilevanti (quelli relativi al Parlamento, al Presidente della Repubblica e al Governo) si concentrò dopo l’estate, tra il 10 settembre e il 25 ottobre. Nelle settimane successive vennero completate abbastanza rapidamente le altre parti .
Come si è già accennato, ma si potrà verificare meglio anche in altri passaggi, l’intero calendario dei lavori costituenti, riletto alla luce dell’evoluzione politica di quei mesi assume un profilo illuminante. Se la preparazione del progetto, nel cui impianto abbiamo visto quanto si riflettesse l’incontro tra le istanze ideologiche dei membri della ‘triarchia’, coincise con la ‘coabitazione forzata’ che funzionò come quadro di governo da giugno del 1946 a gennaio del 1947, la discussione sui Princìpi fondamentali e sulla Parte I, quindi sulle parti più ideologiche e programmatiche, si svolse durante quella ‘tregua armata’ che fu in sostanza la brevissima riedizione del tripartito nel terzo governo De Gasperi (2 febbraio – 31 maggio 1947), durante la quale sia l’uno che l’altro schieramento, pur conservando una sostanziale lealtà rispetto al patto costituente che si stava realizzando, non rinunciarono però, a concedersi momenti di rivalsa e colpi di mano ai danni degli avversari. Consumatasi, nella primavera del 1947, la rottura definitiva del tripartito, di cui nei primi mesi non fu tuttavia chiara la portata, la discussione costituente, proprio in quella fase politica ancora interlocutoria, si concentrò sulla Parte II, quella più direttamente politico-istituzionale della Carta fondamentale, all’insegna di una situazione di diffidenza reciproca tra gli ex alleati che contribuì ad accentuare la loro preferenza per poteri deboli e controlli reciproci che già aveva caratterizzato l’impostazione di questa parte durante i lavori preparatori. Fu soltanto quando questi compiti risultarono esauriti, all’incirca alla fine di ottobre, che la rottura della tregua fra i tre partiti maggiori divenne esplicita, cominciando ad assumere toni sempre più esasperati (anche in sintonia con l’evoluzione internazionale) e il PCI, sull’onda della svolta cominformista di quelle settimane, lanciò una pesante offensiva sulle piazze: un’offensiva che aveva però alle sue spalle una Carta costituzionale ormai sostanzialmente ultimata.
Il dibattito dell’Assemblea sul progetto fu aperto quindi il 4 marzo dal presidente Terracini il quale, dopo essersi dichiarato “spiacevolmente sorpreso dei tanti vuoti” che si potevano constatare nell’Aula, quando proprio quello avrebbe dovuto essere il momento che costituiva la stessa ragion d’essere della Costituente, ci tenne a precisare che la prima fase della discussione piuttosto che generale doveva “essere tale da meritarsi la qualificazione di preliminare o pregiudiziale” rispetto all’impostazione dell’intero Progetto, e che era quindi quella la sede in cui far valere eventuali dissensi di principio .
Gli interventi che seguirono furono caratterizzati dall’intento comune a tutti i partiti di mantenere in qualche modo ‘elevato’ il tono generale della discussione, che cadeva in un momento in cui sulla stampa si cominciavano a moltiplicare i segnali di fastidio verso le lungaggini dei lavori, anche se, nonostante questa intenzione comune, concordata negli incontri tra i capigruppo, nessuno degli esclusi dalla ‘triarchia’che aveva sostanzialmente messo a punto il progetto rinunciò a far valere le ragioni del proprio dissenso. Il risultato fu quindi una discussione preliminare in cui, per la scelta di far parlare due oratori per gruppo, si dovette necessariamente registrare una netta prevalenza delle voci critiche, affidate in particolare ai partiti minori, mentre la difesa dell’impianto complessivo, più o meno convinta, venne lasciata agli esponenti del tripartito.
Gli attacchi cominciarono fin dall’apertura della discussione, con gli interventi dei rappresentanti designati dal Partito liberale. Aprì le offensive Roberto Lucifero, il quale, dopo essersi dichiarato favorevole a un preambolo nel quale far confluire le dichiarazioni di principio, attaccò al cuore il testo predisposto dalla commissione, respingendo “l’antifascismo erettosi a sistema” che, a suo giudizio, stava alla base del progetto, e contrapponendo a questa scelta l’opportunità, invece, di dar vita a una Costituzione “afascista”; condannò poi i compromessi reciproci all’interno della triarchia, in cui tutti avevano “commerciato un po’ ”, e affermò esplicitamente di non volere una “costituzione programmatica”, come quella che era stata preparata, ma di aver rinunciato a un controprogetto in quanto riteneva preferibile sottoporre a referendum, sull’esempio francese e in nome della “riconciliazione nazionale”, il testo che sarebbe stato approvato. Dopo di lui parlò l’altro esponente liberale, Aldo Bozzi, che, senza riprendere gli argomenti già sviluppati, si limitò a criticare la presenza nel progetto di proposizioni “finalistiche sprovviste di un effettivo contenuto normativo”, mentre a suo avviso la norma costituzionale, proprio per la sua rigidità e per non invadere il terreno del futuro legislatore ordinario, avrebbe dovuto limitarsi ai princìpi fondamentali.
Fin dalle prime battute erano quindi state messe sul tappeto quelle critiche di fondo al progetto che erano già emerse in sede di commissione e sarebbero state poi ripetute spesso anche nei giorni successivi, e che vennero completate da quelle dell’ultimo intervento della giornata, pronunciato da Piero Calamandrei, forse il massimo giurista italiano del momento insieme a Costantino Mortati. L’atteggiamento di Calamandrei nei confronti del lavoro compiuto era sostanzialmente combattuto e ambivalente, in quanto, avendo partecipato in prima persona ai lavori preparatori, non gli sfuggivano né gli elementi di compromesso che vi erano presenti (e le ragioni che avevano indotto i partiti a muoversi in questo modo) né la fragilità e l’indeterminatezza di molte delle direttive programmatiche enunciate. Confessò di essersi fatto persuadere a quella scelta, difficile per un giurista, da Togliatti che a lui fiorentino aveva saputo citare dei versi di Dante adatti all’occasione , “ma di essersi pentito” per la contraddittorietà, l’eterogeneità e la vaghezza dei risultati raggiunti, rifacendosi ai quali era “assai difficile” che i posteri potessero “trovare un sicuro orientamento”. La ragione di ciò, secondo Calamandrei dipendeva dal fatto che il progetto non era “l’epilogo di una rivoluzione già fatta, ma il preludio, l’introduzione, l’annuncio di una rivoluzione, nel senso giuridico e legalitario, ancora da fare” e poiché i maggiori partiti avevano su questa rivoluzione idee assai diverse tra loro, avevano dovuto scegliere la strada delle formulazioni vaghe e nebulose.
Ma Calamandrei non si limitò a queste considerazioni metodologiche. Dopo aver attaccato a fondo e con durezza, anticipando i tempi della discussione, il progetto d’introdurre il Concordato nella Costituzione, prese in esame quelli che riteneva i principali difetti del progetto non solo rispetto alle enunciazioni di principio, ma soprattutto rispetto al funzionamento concreto del sistema che si stava costruendo. Attaccò anzitutto il modello di governo parlamentare, definendolo “un vecchio sistema” che aveva sempre avuto “come presupposto l’esistenza di una maggioranza omogenea o la possibilità di formarla”: proprio una condizione che in quel momento non si vedeva all’orizzonte e che aveva indotto l’esponente azionista a battersi in sede di commissione per una soluzione presidenzialistica, atta a rendere “più stabili e durature le coalizioni”. Passò poi ad esaminare quella che gli appariva forse come la maggiore incongruenza dell’ordinamento costituzionale che si stava per approvare: un ordinamento che da una parte affidava implicitamente un ruolo preponderante nella vita politica ai partiti (e ai loro apparati), ma dall'altra non riteneva di dovere (o potere) interessarsi del loro funzionamento. “L’organizzazione democratica dei partiti - osservò Calamandrei , proponendo di affidare questo ruolo a una sezione della futura Corte Costituzionale - è un presupposto indispensabile perché si abbia anche fuori di essi vera democrazia”: un monito profetico, ma destinato in quel momento a cadere nel vuoto.
La difesa ufficiale del progetto venne svolta il giorno dopo da Umberto Tupini, che aveva presieduto la prima sottocommissione dei 75, e che rivendicò alla Democrazia cristiana il merito di aver incentrato “l’intelaiatura del nuovo edificio costituzionale sulla persona umana”. Accolse l’analisi di Calamandrei sul funzionamento del nuovo sistema, ma volgendola in ‘positivo’. “Punto centrale e fulcro di tutto l’ordinamento è il Parlamento”, ragionò Tupini; si chiese quindi retoricamente a chi sarebbe spettato “rendere vitale ed efficace il sistema parlamentare”, rispondendo che tale compito poteva spettare “esclusivamente ai partiti”. Venendo quindi alle preoccupazioni di Calamandrei, ma non rispondendo alla loro sostanza, concluse che non era il sistema dei partiti che andava combattuto, quanto piuttosto (con ovvia allusione al PCI) “le colpe specifiche, le concezioni eterodosse dal punto di vista democratico di alcuni partiti”.
Anche il successivo intervento di Lelio Basso segnò un punto a favore della difesa del progetto, in quanto l’esponente socialista, dopo le diffidenze iniziali, si era entusiasmato per una prospettiva costituzionale ‘sincretistica’, che racchiudesse “quei princìpi in cui si incontrano i più antichi motivi della civiltà cristiana, le più vive esigenze della democrazia e le più profonde aspirazioni del movimento socialista”. E a questo obiettivo gli sembrava rispondere il superamento dell’individualismo ottocentesco nel nuovo individuo in quanto “membro della società, centro di rapporti sociali, partecipe della vita associata” che usciva dal progetto, il quale avrebbe potuto contribuire quotidianamente all’esercizio della sovranità popolare partecipando all’attività dei diversi partiti.
Molto meno incline al fascino di una grande sintesi delle tradizioni storicamente più radicate si rivelò l’intervento dell’altro esponente socialista che parlò subito dopo, Giuseppe Saragat, il quale non ebbe difficoltà a riconoscere, più modestamente, al progetto il carattere di “un compromesso politico fra differenti partiti” , attribuendo i difetti del testo al fatto che esso arrivasse con due anni di ritardo rispetto alla Liberazione. E tuttavia, secondo il leader socialdemocratico, i pregi prevalevano sui difetti, in quanto i diritti sociali venivano coniugati con i diritti di libertà, la democrazia politica con la democrazia sociale, senza la quale essa era ormai impraticabile. Ma proprio in nome della democrazia politica, che avrebbe dovuto essere il motore del nuovo sistema, Saragat dichiarò di condividere interamente la riserva avanzata da Calamandrei circa il silenzio del progetto a proposito del funzionamento dei partiti. Concluse che a suo giudizio non era sufficiente la pluralità dei partiti a garantirne la democrazia interna, ma era vero piuttosto il contrario, che solo la loro democrazia interna era garanzia di pluralismo, e che su questo punto sarebbe stato non solo opportuno, ma anche necessario che si esprimesse la nuova Costituzione.
Questo quadro di equilibrio tra critici e difensori del progetto subì un radicale cambiamento a partire dall’8 marzo, quando, in successione (l’8, il 10 e l’11), intervennero i tre maggiori esponenti del mondo politico prefascista: Francesco Saverio Nitti, Vittorio Emanuele Orlando e Benedetto Croce, con discorsi assai diversi tra loro, ma concordi nella critica all’impostazione del progetto. I tre interventi erano destinati a incontrare una scarsa udienza da parte della nuova classe politica, ma riuscirono ad ottenere invece una vasta eco sulla stampa indipendente, dove i vecchi leoni godevano ancora di molte simpatie, stampa che nei giorni successivi accentuò le sue critiche al lavoro svolto dai 75 .
Toccò a Nitti aprire le ostilità con un discorso dai toni amari e sarcastici, il cui esordio fu che “cambiare le costituzioni” era in quei tempi “un destino dei popoli vinti”. Dopo essersi lamentato perché lui e Orlando non erano stati inclusi nella Commissione dei 75, criticò lo strapotere del Parlamento e degli apparati dei partiti che usciva dal progetto, attaccando come una ‘bizzarria’ l’istituzione della Corte Costituzionale e come vere e proprie aberrazioni le Regioni. Respinse quindi in blocco l’impostazione del testo, in cui, a suo giudizio, “si confondeva l’aspirazione delle cose da fare, cioè il programma, con la Costituzione, cioè con il consolidamento di una cosa già fatta”. Questo errore, che rendeva caduca l’intera costruzione , dipendeva dal fatto che la commissione aveva “divagato tra le cose più opposte: tra un lontano avvicinamento con una dialettica materialista e un continuo e reale avvicinamento a una politica cattolica[…] tra il catechismo e il materialismo”.
Più diplomatico nella forma, ma non meno duro nella sostanza politica fu l’intervento di Orlando, il quale, dopo essersi dilungato in lodi per il lavoro svolto, che definì addirittura “un miracolo” per il poco tempo a disposizione e le pressioni esterne, e aver mostrato chiaramente scarso interesse per la Parte I del progetto, nella quale osservò una prevalenza di “formule puramente definitorie” (famiglia, società naturale, Stato e Chiesa), riservò alla Parte II, quella sull’ordinamento della Repubblica , che era passata fino a quel momento nel silenzio pressoché generale, la sostanza del suo attacco politico. Dopo aver dichiarato il suo appoggio alla critica dell’istituto regionale svolta da Nitti, Orlando affermò che non poteva definirsi ‘parlamentare’ un sistema in cui non era risolta la collaborazione tra Parlamento da un lato e Governo e Capo dello Stato dall’altro; dove quest’ultimo era ridotto a un fainéant, dove il bicameralismo si rivelava un doppione inutile e il Governo, nel quale si concentrava l’unico momento decisionale, per la sua quasi inevitabile base di coalizione si sarebbe trasformato in “un governo direttoriale”, i cui componenti sarebbero stati i rappresentanti dei diversi partiti, “non fusi nell’unità direttiva, che deve essere propria dell’unità dello Stato”: un linguaggio forse leggermente antiquato, che identificava però con lucidità, come il tempo ebbe modo di confermare, uno dei limiti centrali del funzionamento del sistema che si stava costruendo.
Rispetto all’intervento di Orlando, risultò meno politico quello di Croce, che parlò l’11 marzo, ultimo giorno dedicato alla discussione preliminare, pronunciando un discorso in cui prevalevano gli accenti del ‘laudator temporis acti’ rispetto a quelli del filosofo della politica, che tutto il mondo liberale si attendeva da lui. Come un vecchio professore cominciò anzitutto a sottolineare a tratti rossi e blu gli “errori di stile” di cui era infarcito il progetto, rimpiangendo la semplicità che aveva invece caratterizzato lo Statuto Albertino. Attaccò naturalmente le Regioni, come quelli che l’avevano preceduto, l’introduzione del Concordato nella Costituzione, che definì “uno stridente errore logico e uno scandalo giuridico”, la pretesa di sancire sul piano costituzionale materie ad esso estranee come l’indissolubilità del matrimonio, e soprattutto la “partitomania”, che costituiva, a suo giudizio, il vero filo conduttore dell’intero progetto. Riservò all’ultima parte del suo breve intervento la considerazione più dura e destinata purtroppo a non essere smentita dai successivi sviluppi del dibattito. Concluse infatti con sarcasmo amaro che la discussione in cui l’Assemblea era impegnata rischiava di trasformarsi in un confronto accademico, “perché i grossi partiti hanno, come che sia, transatto tra loro e si sono accordati attraverso i loro rappresentanti nella Commissione di studio”. Il vecchio maestro stabilì quindi un feroce parallelo fra il trattamento inflitto all’Italia dagli Alleati e quello riservato alla Costituente dal tripartito. “Avremo quindi - chiese retoricamente - all’interno una sorta di diktat, come quello che tanto ci offende e ci ribella, impostoci dalle tre potenze nel cosiddetto trattato di pace, al quale l’Italia cobelligerante non ha partecipato e non vi ha veduto accolta nessuna delle richieste necessarie alla sua vita?” La soluzione preparata dalla ‘triarchia’, concluse Croce, metteva il partito, cioè “lo strumento, al di sopra dello spirito umano”, e “contro codesta distorsione della vera gerarchia” egli si era risolto a lanciare il suo appello perché i membri dell’Assemblea “si ritirassero nel profondo della coscienza” prima di accettare di votare secondo le direttive dei rispettivi partiti: un appello che gli sviluppi successivi rivelarono in tutto il suo patetico anacronismo.
Una prima risposta alla raffica di critiche avanzate dai massimi esponenti della classe dirigente prefascista venne data da Pietro Nenni, che intervenne già il 10 marzo. Egli non aveva tuttavia una particolare sensibilità per i temi costituzionali, come dimostrò subito affermando addirittura l’inutilità della figura del Presidente della Repubblica nel nuovo sistema (“potrebbe essere eliminata senza alcun inconveniente”) e del nuovo istituto della Corte Costituzionale (“sulla costituzionalità delle leggi non può deliberare che il Parlamento, non potendo accettarsi altro controllo che quello del popolo”). Per il leader socialista, tuttavia, si trattava sempre di questioni marginali, in quanto il problema centrale, a suo giudizio, era quello dell’egemonia politica, che egli restava convinto di poter presto conquistare insieme ai comunisti; muovendo da questa premessa, concludeva quindi un po’ sbrigativamente: l’assetto futuro “dipenderà dalla volontà che il Paese esprimerà attraverso le elezioni”.
Era una valutazione un po’ semplicistica, mentre, al contrario, troppo complessa e infarcita di citazioni risultò il successivo tentativo di difesa del lavoro svolto effettuato da Giorgio La Pira, che si perse in disquisizioni filosofiche e dottrinali per rivendicare la sintonia tra il pluralismo giuridico del progetto costituzionale e il pluralismo sociale dei nuovi tempi.
Urgeva insomma una vera risposta politica che desse il senso storico dell’impresa ‘epocale’ che stava (o si riteneva stesse) per essere realizzata dalla nuova classe dirigente ciellenistica, e questa risposta venne tentata da Palmiro Togliatti, il leader che più di ogni altro aveva assecondato questa impostazione dei lavori (appoggiato in questo, come si è visto, da una rilevante parte della sinistra democristiana), il cui intervento concluse il ciclo delle discussioni preliminari.
Dopo aver rivolto un omaggio ai vecchi Maestri, Togliatti cominciò con forza a mettere quelli che erano a suo giudizio i paletti del patto costituzionale che si intendeva sottoscrivere. Il punto di partenza era la constatazione del fallimento della classe dirigente liberale che non aveva saputo opporsi all’avvento del fascismo e alla “catastrofe nazionale” che ne era conseguita. Proprio in ragione di quella catastrofe, secondo il segretario comunista, occorreva dar vita a una Costituzione che desse “garanzie per l’avvenire”, in modo che “quello che era avvenuto una volta non potesse più ripetersi”: per questo, asserì con forza, rispondendo alle critiche di Lucifero, si era voluto realizzare “non una costituzione afascista, ma antifascista”. A questo principio si era ispirato il lavoro svolto, che non era stato rivolto al ‘compromesso’, come molti avevano affermato, ma alla ricerca di ‘unità’; e per questo si era cercato di “individuare quale potesse essere il terreno comune sul quale potevano confluire correnti ideologiche e politiche diverse”, trovandolo nel “solidarismo umano e sociale” delle sinistre e in quello d’ispirazione cristiana. Dopo aver rivendicato all’impegno delle forze popolari i pregi della Parte I del progetto, quella che più esplicitamente esprimeva il tentativo di un incontro tra le posizioni ideali dei partiti di massa, Togliatti passò quindi a esaminare la Parte II, sviluppando una difesa a oltranza del parlamentarismo come sola vera forma di espressione democratica della volontà popolare (nel quale peraltro entrambi gli schieramenti vedevano l’unica diga possibile contro possibili ritorni autoritari e contro il rischio di soccombere all’altra parte in caso di sconfitta elettorale), e attribuendo alle resistenze della vecchia classe dirigente la sopravvivenza di istituti come la Corte dei Conti, il Consiglio di Stato, o addirittura come l’introduzione della nuova Corte Costituzionale, visti tutti come limiti all’esercizio della sovranità popolare: su questa strada arrivò anche ad auspicare l’introduzione di una Magistratura elettiva.
L’intervento di Togliatti segnò certamente il momento più forte e più alto della discussione preliminare, almeno dal punto di vista degli estensori del compromesso costituente, in cui vennero riaffermate le ragioni che avevano ispirato il lavoro della Commissione dei 75 (e soprattutto della prima sottocommissione), improntando la struttura del progetto destinata a tradursi pressoché interamente nel risultato finale. A Ruini, che chiuse la prima parte del dibattito nella sua qualità di presidente della commissione, non restò altro che ripetere le ragioni in difesa del compromesso ideale realizzato che aveva già accennato in sede di presentazione. Su un punto tuttavia rivelò, sia pure velatamente, l’insoddisfazione per il risultato raggiunto: rispondendo infatti alle critiche di Orlando contro il parlamentarismo e il modo insoddisfacente e debole con cui era affrontato nel progetto il rapporto tra Presidente della Repubblica, Governo e Parlamento, all’insegna dell’instabilità e del ricatto dei partiti, dichiarò che anch’egli avrebbe preferito un rafforzamento della figura presidenziale, ma che “lo spettro di Cesare, di Bonaparte, di Hitler” era stato una preoccupazione per i costituenti che era prevalsa su ogni altra, auspicando che la discussione successiva sui vari articoli potesse portare un miglioramento e soprattutto un coinvolgimento nel dibattito ideale del Paese, che troppo si era estraniato fino a quel momento all’attività costituente: un auspicio che i mesi successivi dimostrarono del tutto irrealistico.
Ultimato il dibattito generale, l’Assemblea passò quindi alla discussione sui diversi titoli e poi sui singoli articoli, cominciando ovviamente dalle ‘Disposizioni generali’, che cambiarono nome in ‘Princìpi fondamentali’. Il primo vero nodo che l’Assemblea si trovò ad affrontare era legato a un contenzioso di vecchia data, forse il più spinoso rimasto sul tappeto, lasciato irrisolto nel confronto avvenuto in sede di commissione per non compromettere il proseguimento dell’attività costituente. Si trattava dell’articolo 5 (che diventò poi famoso come articolo 7), relativo ai rapporti tra Stato e Chiesa e all’opportunità o meno d’inserire l’accordo del 1929 nella Costituzione.
Il problema presentava due aspetti principali: da una parte la posizione (presente e futura) della Chiesa nell’ordinamento giuridico italiano, dall’altra la validità del Concordato del 1929 e il suo rapporto con la nuova Costituzione. Il primo punto era stato affrontato e risolto dalla Commissione il 23 gennaio, con l’approvazione della formula proposta dai democristiani, e sulla quale vi era stata la convergenza finale anche dei comunisti, inizialmente contrari . Un esito che doveva risultare quanto mai significativo, alla luce degli sviluppi successivi e della definizione di questa controversa materia in sede costituente.
Molto più difficile e tormentata la conclusione nei confronti del secondo punto, quello relativo al Concordato, rispetto al quale le obiezioni dei laici erano state sia formali che sostanziali. La formulazione proposta dalla DC prevedeva infatti che nella Costituzione venisse affermato esplicitamente che i rapporti tra lo Stato e la Chiesa erano regolati dai Patti Lateranensi, inserendo quindi un accordo bilaterale fortemente datato tra due Stati (uno dei quali era allora rappresentato dal regime fascista) nella nuova Carta fondamentale di uno di essi (nato per di più in opposizione al precedente regime), e dando così valore pressoché definitivo a norme che tante critiche avevano sollevato in passato per il loro carattere illiberale e che presentavano per di più elementi in contrasto con altri aspetti della Costituzione che si stava mettendo a punto.
Nonostante le diverse proposte di mediazione , i democristiani non recedettero dalla loro formulazione e ne ottennero l’approvazione il 18 dicembre da parte della prima sottocommissione e il 23 gennaio da parte della Commissione dei 75 , con maggioranze abbastanza esigue da far prevedere un’aspra battaglia in sede di assemblea generale.
Già in occasione della discussione preliminare, apertasi in Aula il 4 marzo, si erano registrati interventi contrastanti rispetto all’articolo 7, relativo all’inclusione del Concordato nel testo costituzionale . Nonostante le perplessità avanzate da alcuni esponenti democristiani a titolo personale (per esempio l’on. Jacini), la posizione ufficiale del partito confermò la sua estrema intransigenza in materia di Concordato, sia per la convinzione diffusa nella DC su questa materia, sia per le pressioni che venivano esercitate dal Vaticano e da alcune importanti organizzazioni cattoliche, con la minaccia di dirottare verso altre formazioni il proprio appoggio politico .
Altrettanto netta la linea dello schieramento laico, che aveva visto alternarsi su posizioni contrarie all’inserimento dell’articolo 7 nella Costituzione oratori come Croce, Orlando e Nitti (il quale aveva però anche annunciato di essere disposto a votarlo a titolo personale), oltre, naturalmente, a socialisti e azionisti. Un tentativo di mediazione era stato messo a punto da Ivanoe Bonomi, che in un editoriale apparso sul “Corriere della sera” del 18 marzo, dal titolo Stato e Chiesa, aveva auspicato una nuova formulazione dell’articolo in discussione che consentisse una sua approvazione a larga maggioranza, “con grande vantaggio di quella pace religiosa che nessun partito intendeva turbare e sconvolgere”.
Una posizione tutto sommato abbastanza simile era stata assunta dai comunisti, i quali, dopo aver presentato in Commissione l’emendamento cui si è già accennato, continuarono a cercare una possibile mediazione, pur ribadendo ufficialmente in Aula la loro opposizione alla versione dell’articolo espressa dalla DC. Il 14 marzo, per esempio, i comunisti affidarono a un prestigioso intellettuale come Concetto Marchesi il compito di ribadire che nessuno intendeva denunciare i Patti Lateranensi, auspicando però che la DC rinunciasse a inserirli nella Costituzione: una posizione ufficiale ribadita poi da Giancarlo Pajetta il 20 marzo.
Nel frattempo proseguivano i tentativi di mediazione, in un clima caratterizzato tuttavia da una sempre maggiore sfiducia. Proprio la mattina del 20, Terracini riunì nel suo ufficio i leaders della maggioranza (Tupini, Nenni e Togliatti), oltre a Orlando, Ruini e Bonomi (che si erano mostrati sensibili al problema della necessità di un tentativo di mediazione), per trovare una soluzione.
In quell’occasione Togliatti suggerì che l’Assemblea votasse un ordine del giorno nel quale, dopo aver riconosciuto ufficialmente il valore dei Patti, si affermasse tuttavia la possibilità di revisione della legge concordataria sulla base di accordi bilaterali. Si trattava sostanzialmente di un espediente, in quanto veniva riformulato con parole diverse quanto era già contenuto nel testo dell’articolo in discussione, e come tale venne respinto dal gruppo parlamentare democristiano, nonostante Tupini avesse in un primo momento accettato di impegnarsi personalmente a cercare di mettere a punto una nuova formulazione che consentisse ai comunisti di votare a favore senza perdere per questo la faccia.
Un primo segnale delle difficoltà che il PCI incontrava nel votare contro l’articolo 7 si ebbe già la mattina del 21, quando i rappresentanti comunisti, dopo le dichiarazioni di voto da parte del relatore di minoranza, Cevolotto, e di quello di maggioranza, Dossetti, per la DC, disertarono la successiva riunione dei partiti laici e di sinistra, convocata per concordare i passaggi successivi. Sullo stesso tono fu la riunione del giorno dopo, sempre presso Terracini, dove, preso atto del rifiuto democristiano nei confronti dell’ordine del giorno proposto da Togliatti, ne venne presentato un altro da parte di Bonomi, al quale si associò immediatamente lo stesso Togliatti, nel quale si affermava che l’approvazione dell’articolo 7 non ostacolava eventuali modifiche successive, e concordate, dei Patti Lateranensi, al fine di renderli più conformi allo spirito della nuova Costituzione .
Ma già nelle ore seguenti, mentre erano cominciate le votazioni dei primi articoli della Costituzione, emerse chiaramente che la DC non intendeva accettare alcun ordine del giorno che accompagnasse, e in qualche modo spiegasse e attenuasse, l’approvazione dell’articolo più contrastato, neppure se auspicato congiuntamente (come era appunto nel caso in questione) dai tre ex-presidenti del Consiglio: Bonomi, Orlando e Nitti, i quali non poterono quindi fare altro, il 24, alla vigilia della votazione decisiva, che ritirare la loro proposta.
Di fronte a questa impasse, i comunisti si trovarono costretti, nel volgere di poche ore, a scegliere tra due alternative per loro egualmente dolorose: rompere con la Democrazia cristiana, e quindi con un’alleanza che lo stesso Togliatti in sede di dibattito sulla fiducia aveva appena definito “strategica” per il Partito comunista, su una materia delicata come quella concordataria, o rompere con i partiti laici e di sinistra, con i quali i comunisti condividevano un’analisi critica rispetto a molti aspetti del Concordato del 1929, ma, soprattutto, condividevano la tesi dell’inopportunità di un suo inserimento nella Costituzione. Insomma una scelta tra strategia delle alleanze e difesa dei princìpi: un’alternativa che, nella filosofia complessiva del compromesso, che doveva essere alla base del lavoro costituente, e soprattutto sulla bilancia della tradizione comunista, non poteva che pendere dalla prima parte.
La necessità di questo mutamento di rotta cominciò a prendere corpo nelle voci che si diffusero tra gli esponenti del partito fin dal 23 marzo e venne ufficializzata nella riunione del gruppo parlamentare comunista che si svolse la sera del 24: una riunione difficile e contrastata, dove, dopo un breve preambolo di Togliatti, l’incarico di spiegare la svolta del partito venne affidato a Negarville, il quale invocò la necessità di non incrinare il rapporto con le masse cattoliche in materia religiosa definendo irrilevante, dal punto di vista degli interessi di classe, la frattura che si veniva così a verificare con le forze laiche. Una svolta, almeno formalmente, così radicale sollevò perplessità e disagi da parte di molti esponenti del partito, ma venne rapidamente accettata, secondo le regole del ‘centralismo democratico’, da tutti i rappresentanti del PCI alla Costituente, con l’eccezione di Concetto Marchesi (che era già intervenuto ufficialmente in senso contrario, e non voleva perdere la faccia), Fabrizio Maffi e Teresa Noce.
L’indomani, 25 marzo, era il ‘giorno della verità’ per il tanto sofferto articolo 7 e la seduta che si aprì alle 4 del pomeriggio si annunciava carica di tensione, anche perché solo alcuni dei protagonisti sapevano esattamente quali sarebbero stati gli schieramenti effettivi delle forze in campo. I democristiani erano stati informati da tempo che i deputati dell’Uomo qualunque, interessati ad accreditarsi come forza cattolica in concorrenza con la DC, avrebbero votato a favore e, un’ora circa prima dell’inizio del dibattito, a De Gasperi venne comunicato dallo stesso Togliatti, attraverso Andreotti, che anche i comunisti (il cui voto a quel punto non era più indispensabile per l’approvazione) si apprestavano a votare a favore: una decisione che un testimone autorevole come Gonella dichiarò in seguito che non venne cercata (e questo è del tutto plausibile) e neppure desiderata (e questo lo è un po' meno e sa molto di razionalizzazione a posteriori) dal leader democristiano, che si stava ormai preparando ad aprire la battaglia con i comunisti sul più generale fronte del governo, pur non disdegnando egli certamente, su una materia così delicata, il formarsi di una maggioranza la più ampia possibile .
Nel dibattito, che si prolungò fino a tarda sera, assunsero un particolare rilievo, come era prevedibile, le dichiarazioni di voto di De Gasperi e Togliatti, i veri protagonisti dell’aspro confronto, dopo che Nitti (cui si associarono Bonomi, Orlando e Sforza) ebbe comunicato a sorpresa la decisione di votare a favore, nonostante la sua opposizione in linea di principio, per motivi di opportunità politica dettati dalla necessità di non riaprire una battaglia di religione nel già difficile contesto della situazione italiana.
Il discorso di De Gasperi fu tutto centrato su un punto, che rifletteva non tanto una minaccia di ritorsioni rivolta agli altri schieramenti politici, quanto una reale e profonda preoccupazione del leader cattolico. Sulla base del Concordato, questo fu il nocciolo del suo ragionamento, i vescovi erano chiamati a giurare la loro fedeltà allo Stato italiano, e quindi alla nuova Repubblica. Ora, dichiarò allusivamente il Capo del Governo, che ben conosceva le inquietudini d’oltre Tevere nei confronti delle nuove istituzioni uscite dal referendum del 2 giugno, “noi non siamo in Italia così solidificati, così cristallizzati nella forma del regime, da poter rinunciare con troppa generosità a simili impegni, così solennemente presi”. In un momento in cui l’Assemblea doveva votare per dar vita a una Costituzione di uomini liberi, proseguì De Gasperi, era quanto mai opportuno riconfermare l’unione spirituale con la fede di Roma, che in tutti i momenti di pericolo aveva dimostrato di saper tutelare e proteggere tutti gli uomini, senza distinzioni di razza o di religione. Con l’articolo 7, il Concordato sarebbe entrato invece nella forma più solenne nell’ordinamento del nuovo Stato repubblicano. “Alla lealtà della Chiesa -concluse il Presidente del Consiglio, chiedendo quindi un voto a favore del testo già approvato in Commissione- io credo che la Repubblica debba rispondere con la lealtà” .
Il leader democristiano, come si è visto, aveva scelto un ruolo di ‘basso profilo’ nella preparazione del nuovo testo costituzionale e solo in questa occasione, significativamente, decise di mettere in gioco tutto il suo prestigio impegnandosi nella battaglia più importante per fissare il ruolo della Chiesa nel futuro ordinamento dello Stato italiano. Mai come in quella occasione, quindi, nel passaggio più difficile e contrastato della costruzione del nuovo assetto istituzionale, De Gasperi, che si era tenuto in disparte nei tornei oratori che si erano sviluppati durante la discussione preliminare, scelse invece di dar voce in prima persona e apertamente alla sua preoccupazione circa l’opportunità, anzi la necessità, di acquisire l’adesione delle gerarchie cattoliche nei confronti delle nuove istituzioni repubblicane: una preoccupazione che, in questo caso, si sommava a quella più generale di ottenere quell’approvazione largamente condivisa della nuova Carta costituzionale che aveva rappresentato uno degli obiettivi centrali delle sue scelte all’indomani del 2 giugno.
Questa preoccupazione non venne raccolta nella sua matrice profondamente politica da Nenni nella sua dichiarazione di voto contrario, che gli consentì di muoversi occasionalmente non in sintonia con i comunisti, presentandosi altresì come campione del ‘fronte laico’; mentre venne invece prontamente ripresa da Togliatti, che parlò per ultimo tra i leaders, pronunciando un discorso che costituisce in qualche modo una delle espressioni più compiute ed esplicite della sua strategia. Dopo aver ricordato che la pace religiosa aveva rappresentato un impegno permanente dei comunisti e che l’unità delle masse lavoratrici, “consacrata nella Resistenza e operante nelle organizzazioni sindacali”, era stata l’obiettivo centrale del PCI dalla svolta di Salerno in poi, Togliatti osservò che nessun partito in realtà aveva chiesto la decadenza dei Patti Lateranensi e che le critiche a questo proposito erano state circoscritte a questioni “formali” (per l’inopportunità di un loro inserimento nella Costituzione): un motivo insufficiente, osservò, per indurre i comunisti a votare contro l’articolo 7.
Annunciando pertanto il voto a favore da parte del PCI, che venne accolto con mormorii di stupore da parte dei molti deputati ancora non informati della ‘svolta’, Togliatti non si lasciò comunque sfuggire l’occasione per riprendere l’accenno di De Gasperi alla “necessità di consolidare il regime repubblicano” in quella prima e difficile fase del processo costituente. Questo accenno, ci tenne a sottolineare esplicitamente il leader del PCI, a conferma dell’importanza che anch’egli attribuiva all’atteggiamento delle gerarchie cattoliche nei confronti delle nuove istituzioni democratiche, “l’abbiamo compreso, anzi, lo avevamo già compreso prima”: intendendo con ciò sottolineare che questa necessità ‘strategica’ era stata compresa anche prima dell’intervento di De Gasperi, in sintonia con la strategia più complessiva del PCI, che lo aveva condotto, sia pure in extremis, a decidere il suo voto a favore dell’introduzione del Concordato nel testo della Costituzione .
Le votazioni, che si conclusero a notte inoltrata, diedero quindi 350 voti favorevoli e 149 contrari all’approvazione dell’articolo 7: un risultato che, nonostante la precarietà che già aveva cominciato a minacciare la vita del governo, premiava la volontà congiunta di De Gasperi e Togliatti di non dividere il Paese su una formulazione che avrebbe assunto, al di là delle intenzioni dei protagonisti, i caratteri di una guerra di religione, ma soprattutto di non creare ostacoli al tentativo di acquisire l’avallo del Vaticano e delle organizzazioni cattoliche a quella Costituzione che rappresentava per entrambi il quadro nuovo entro cui inserire le prossime e aspre battaglie politiche, e la garanzia nei confronti dei possibili cedimenti integralistici in agguato, di qualsiasi natura essi fossero.
Questi, al di là delle vicende politiche più immediate, gli obiettivi dichiarati dei due maggiori leaders, che trovarono in questo caso una convergenza che andava al di là dello stesso, pur importante, problema in discussione . Si trattò peraltro di una convergenza fondamentale, ma di breve durata, perché una volta acquisito il punto sostanziale su cui verteva il contrasto tra la DC e i laici, e quindi l’introduzione dei Patti Lateranensi nella Costituzione, conditio sine qua non per garantirsi la non ostilità delle gerarchie cattoliche nei confronti del nuovo Stato, entrambi i protagonisti, ma in particolare il PCI, ripresero la loro, rispettiva, libertà d’azione in sintonia con la lotta politica che si stava inasprendo nel Paese. Una libertà d’azione che si tradusse, nelle settimane successive, in pesanti scontri tra la DC e i laici, i quali ebbero questa volta il sostegno del PCI anche su materie collegate alla sfera religiosa, ma che non mettevano tuttavia in discussione il ruolo della Chiesa nel nuovo assetto istituzionale. In tali scontri più volte il fronte cattolico si trovò alla fine in minoranza, prendendo spunto da queste nuove circostanze per impostare una dura battaglia nei confronti degli altri partiti.
Una prima occasione venne con la discussione degli articoli dal 29 al 33 del Titolo II della Costituzione, relativi alla definizione della famiglia, e del suo ruolo nel nuovo ordinamento costituzionale, e alla libertà di insegnamento. Il dibattito su queste materie iniziò il 15 aprile, proprio nei giorni immediatamente precedenti lo svolgimento delle prime elezioni regionali siciliane, convocate per il 20, risentendo notevolmente del clima di scontro frontale che per questa scadenza si era creato. Tale clima divenne ancora più acceso dopo la proclamazione dei risultati, che videro un forte successo del ‘Blocco del popolo’ (PCI e PSI) a fronte di un netto calo della DC, favorendo di conseguenza un inasprimento dei rapporti tra gli alleati in sede di Costituente, con la ricerca, da entrambe le parti, di occasioni di rivincita. Nonostante il parere di autorevoli giuristi, come Vittorio Emanuele Orlando, che proposero di escludere i problemi della famiglia e dell’insegnamento dalla Carta fondamentale, in quanto affrontati in articoli privi di effettivi contenuti normativi, pertinenti a campi riservati alla competenza legislativa ordinaria e regolati quindi dai codici, la stessa maggioranza che aveva guidato i lavori della Commissione (DC, PSI e PCI) si riformò nuovamente in sede di Assemblea e il 23 aprile decise invece che la Costituzione trattasse anche tali materie, respingendo, con 284 voti contro 117, la proposta di Orlando, che avrebbe evitato di vincolare la Carta fondamentale su problematiche così specifiche.
Si passò quindi alla discussione dei diversi articoli e dei moltissimi emendamenti in un clima di crescente tensione. Il primo articolo in questione, il 29, relativo alla definizione della famiglia, era quello che presentava i maggiori punti di contrasto, in quanto, oltre ad affermare che la Repubblica riconosceva “i diritti fondamentali della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio”, definiva anche questo istituto come “indissolubile”: una definizione chiaramente inaccettabile per tutte le forze non confessionali. Dopo una lunga discussione, poco prima della mezzanotte del 23 aprile, si procedette quindi a votare a scrutinio segreto sulla indissolubilità del matrimonio, che venne alla fine respinta con 194 voti contro 191: un risultato che provocò reazioni furibonde da parte di molti democristiani , i quali si rifecero subito dopo facendo approvare per appello nominale un emendamento al successivo articolo 30, in contrasto con quanto auspicato anche da numerosi cattolici, che limitava fortemente i diritti dei figli illegittimi.
La battaglia si ripropose pochi giorni dopo, il 28 e il 29 aprile, sulla scuola, in un clima ormai pesantemente compromesso per la situazione politica complessiva, come era emerso anche dal famoso e drammatico discorso radiofonico di De Gasperi pronunciato proprio la sera del 28, nel quale il Presidente aveva denunciato la gravità della situazione economica e sociale del Paese, e l’irresponsabilità che caratterizzava la condotta delle principali forze economiche e politiche. Proprio in quel clima drammatico si consumò il nuovo braccio di ferro sulla scuola, dopo che le sinistre, quello stesso giorno, avevano fatto mancare il numero legale in Aula. Il giorno dopo venne finalmente approvato l’articolo 33, che sanciva la libertà d’insegnamento e l’equipollenza di trattamento tra gli alunni delle scuole statali e non statali. Una volta stabilito il principio che “enti e privati” avevano “il diritto di istituire scuole e istituti di istruzione”, secondo la formula proposta da Dossetti, il nocciolo del contrasto verteva però sul fatto che tali iniziative godessero o meno di contributi da parte dello Stato. I democristiani si rifiutarono di votare un emendamento proposto da Corbino che escludeva tassativamente sussidi statali alle scuole private e si trovarono quindi nuovamente battuti, per 244 voti contro 204, dovendo subire l’introduzione di una clausola secondo cui l’insegnamento privato poteva organizzarsi liberamente, ma “senza oneri per lo Stato”: una formula che ribadiva su un’altra materia lo stesso risultato che si era già registrato alcuni giorni prima a proposito dell’indissolubilità del matrimonio e che vedeva le forze confessionali in minoranza nell’Assemblea, a differenza di quanto era avvenuto invece con la schiacciante vittoria registrata sull’articolo 7. Tale risultato, da una parte traduceva in scelte politiche il nuovo clima che si stava instaurando nel Paese alla vigilia ormai della crisi di governo, ma, dall’altra, esprimeva anche la resistenza delle forze non dichiaratamente confessionali, dopo la ‘strategica’ introduzione dell’articolo 7, a oltrepassare quelli che venivano giudicati i confini minimi per procedere alla costruzione di uno Stato moderno, introducendo quindi, strada facendo, alcuni importanti ‘paletti’ per delimitare, almeno rispetto alla società civile, quel ‘patto o compromesso costituente’ verso cui si erano concordemente orientate fin dall’inizio, sia pure tra profondi e sempre nuovi contrasti, le principali forze politiche.
Fu questo in definitiva il clima che caratterizzò questa seconda fase dei lavori costituenti, che si concluse verso la metà di maggio, in coincidenza quindi con la crisi di governo, con l’approvazione della Parte I della Costituzione, ma senza comunque che si ripetessero scontri ‘sanguinosi’ come quelli che si erano registrati su materie scottanti come il matrimonio e la scuola, anche se fra gli articoli approvati tra aprile e maggio non mancavano materie controverse come la partecipazione dei lavoratori alla gestione delle imprese e il diritto di sciopero.
Come era prevedibile, rimasero invece senza risposta le molte richieste avanzate in sede di discussione preliminare per l’introduzione di norme intese a regolare e controllare l’organizzazione e la gestione dei nuovi e gelosi protagonisti della vita politica, i partiti: un silenzio assai eloquente sulla sostanziale unanimità delle forze politiche più importanti nel tutelare i privilegi che derivavano loro da una condizione in cui ai sostanziali diritti di fatto ottenuti nella nuova articolazione dei poteri che si andava delineando, non si accompagnavano altrettanti doveri.

4. La Costituente conclude i lavori.
Nonostante la gravità del contrasto che si era aperto tra i maggiori partiti con la fine dell’alleanza ciellenistica, questo non impedì però all’Assemblea Costituente di portare avanti fino al suo assolvimento l’altro compito fondamentale, insieme alla conclusione del processo di pace, che si erano assunto le forze politiche dopo il referendum istituzionale: trovare un terreno d’intesa che consentisse di arrivare comunque all’approvazione della nuova Carta costituzionale, onde poter finalmente andare alle elezioni per il nuovo Parlamento e avviare così verso la normalizzazione, nei limiti consentiti dalla nuova situazione mondiale, il confronto politico nell’ambito di un assetto istituzionale ormai compiuto: una meta che era ormai vicina, anche per la contemporanea messa a punto delle nuove leggi elettorali per la Camera e il Senato.
La moderazione iniziale che aveva caratterizzato l’atteggiamento delle sinistre, ma in particolare dei comunisti, di fronte alla crisi che si era aperta il 13 maggio con le dimissioni di De Gasperi, non si manifestò soltanto nella dichiarata disponibilità, poi non concretizzatasi, per una partecipazione a ranghi ridotti al nuovo esecutivo che si stava per costituire e nella sostanziale non belligeranza che venne praticata durante i primi mesi successivi alla rottura. Questa linea di condotta continuò a manifestarsi anche e soprattutto in sede di discussione del progetto costituente, che proprio nei giorni della crisi registrò la votazione di alcuni degli ultimi articoli della Parte I della futura Costituzione, alla cui approvazione senza eccessivi scossoni entrambi gli schieramenti che avevano formato il tripartito dimostrarono di essere parimenti interessati.
Il 3 maggio era stata avviata la discussione sul Titolo III della Parte I, dedicato ai rapporti economici, che registrò, il 7 maggio, ultimo giorno della discussione generale, una sostanziale convergenza d’accenti tra il democristiano Taviani, il quale aveva sottolineato come la formulazione del diritto al lavoro e allo sciopero rispondessero alle concezioni del solidarismo economico della Democrazia cristiana, e del comunista Di Vittorio, il quale osservò invece che l’affermazione dei diritti sociali dei lavoratori poneva le premesse per la liquidazione dei latifondi e dei monopoli economici, che avrebbe potuto divenire realizzabile in un ordine economico più progredito: due ormai consuete accentuazioni di parte per rivendicare i meriti del risultato che stava per essere raggiunto.
La discussione sui diversi articoli cominciò l’8 maggio, proseguendo indisturbata proprio nei giorni più caldi della crisi di governo, con esempi di ripetuta sintonia assai eloquenti. L’articolo 35, per esempio, che afferma la tutela del lavoro e della formazione dei lavoratori da parte della Repubblica, venne definitivamente approvato proprio il 13 maggio, giorno delle dimissioni di De Gasperi, su sollecitazione di Aldo Moro, nonostante il parere contrario di molti deputati, che vi vedevano un doppione di quanto già affermato negli articoli 1 e 4 dei Princìpi fondamentali .
Ma gli esempi potrebbero moltiplicarsi per tutte quelle giornate, tormentate sul piano politico e collaborative su quello costituente. Dal 10 maggio, quando vennero discussi gli articoli sulla giusta retribuzione (art. 36), sulla parità del lavoro femminile (art. 37) e sui sindacati (art. 39); al 12 maggio sul diritto di sciopero (art. 40), al 13 sui monopoli (art. 42) e i latifondi (art. 44), al 14 sulla cooperazione (art. 45) e sulla collaborazione dei lavoratori alla gestione delle aziende (art. 46). E la situazione rimase sostanzialmente immutata nei giorni successivi, quando, tra il 19 e il 23 maggio, vennero approvati senza modifiche gli articoli dal 48 al 54 del Titolo IV sui rapporti politici (diritti elettorali, di associazione, di accesso agli uffici pubblici e doveri di partecipazione alle spese pubbliche, alla difesa della Patria e di fedeltà alla Repubblica).
Questa tendenza al proseguimento della collaborazione costituente, nonostante la sempre più accentuata divaricazione politica, risultò confermata anche dopo la pausa estiva, quando, a partire dal 10 settembre, cominciò in Assemblea l’esame della Parte II, dedicata all’ordinamento della Repubblica. La relazione introduttiva sulla questione del governo era stata affidata, nell’ambito della seconda Sottocommissione, a Costantino Mortati , il quale aveva affrontato il difficile compito sviluppando analiticamente le caratteristiche delle classiche alternative fondamentali tra regime presidenziale e regime parlamentare. Scartata la prima alternativa per l’opposizione della grande maggioranza dei commissari, aveva proposto di evitare i rischi di debolezza di un esecutivo in balia di un parlamentarismo assoluto, che gran parte dei Paesi europei aveva sperimentato tra le due guerre, dando al Capo dello Stato il ruolo di un potere arbitrale, interprete della volontà della maggioranza del corpo elettorale, e garantendo al governo, una volta designato il primo ministro dal Presidente della Repubblica e ottenuta la fiducia da parte del Parlamento, un periodo di almeno due anni di stabilità. Ma questo tentativo non aveva avuto miglior fortuna della soluzione presidenziale, perché molti costituenti ebbero buon gioco nel fare rilevare che, sulla base del sistema elettorale proporzionalistico verso cui ci si stava orientando, almeno per la Camera, e al quale andavano le preferenze della maggior parte dell’Assemblea, governi necessariamente di coalizione su base pluripartitica non avrebbero potuto esprimere programmi di lunga durata, inevitabilmente in potenziale contrasto con i mutevoli orientamenti dell’Aula parlamentare, ma soprattutto delle direzioni dei partiti. Muovendo da queste premesse, il 6 settembre del 1946, la Sottocommissione aveva approvato a larga maggioranza un o.d.g. in favore del regime parlamentare, auspicando tuttavia che esso venisse temperato da correttivi “idonei a tutelare le esigenze della stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”: una raccomandazione che indicava il problema più che risolverlo, perché l’auspicata sintesi non trovò poi espressione né nel progetto messo a punto dalla Sottocommissione, né nel testo definitivo approvato in seguito dalla Costituente.
A partire dal 10 settembre del 1947, come si è già ricordato, la discussione sul progetto relativo al futuro ordinamento della Repubblica approdò quindi in Aula, concludendo in circa un mese e mezzo, il 24 ottobre, l’esame e l’approvazione dei primi tre titoli della Parte II (il Parlamento, il Capo dello Stato e il Governo), mentre gli ultimi tre titoli di questa stessa parte (relativi alla Magistratura, agli Enti locali e alle Garanzie costituzionali) vennero sbrigati tra il 6 novembre e il 3 dicembre, lasciando a quattro sedute comprese tra il 5 e il 20 dicembre l’esame delle disposizioni transitorie e finali, ultimo passaggio prima dell’approvazione definitiva.
Scorrendo lo svolgersi delle sedute in quest’ultima fase dei lavori costituenti, non si può non ribadire quanto si era già osservato precedentemente, ovverosia che quella ‘coabitazione forzata’ che aveva caratterizzato a livello governativo i primi dodici mesi successivi alle consultazioni del 2 giugno, permettendo una firma senza sostanziali contrasti del Trattato di pace e l’avvio prima e il consolidamento poi del ‘compromesso costituente’, si prolungò ancora oltre la fine del tripartito almeno nell’Aula della Costituente, garantendo la conclusione dei lavori costituzionali secondo quanto concordato in sede di messa a punto del Progetto.
Il calendario dei lavori costituenti, riletto in parallelo con quello dell’evoluzione politica è, sotto questo profilo, illuminante. La preparazione del Progetto, nel cui impianto, come abbiamo visto , si rifletteva l’incontro tra le istanze ideologiche dei membri della ‘triarchia’, aveva coinciso con la fase iniziale del primo governo tripartito, concludendosi a gennaio del 1947, proprio in coincidenza con la sua crisi. La successiva discussione in Aula, sui Princìpi fondamentali e sulla Parte I, quella più accentuatamente ideologico-programmatica (ma nella quale rientravano anche alcuni fondamentali articoli sulla società civile e sui rapporti Stato-Chiesa, ai quali teneva in modo particolare la DC), occupò interamente la vita breve e travagliata del secondo e ultimo governo tripartito, varato in extremis dopo la prova generale di rottura del vincolo ciellenistico rappresentata dalla crisi di gennaio, registrando casi di convergenza clamorosi (come quello sull’articolo 7) ed esaurendosi proprio in coincidenza con le sue dimissioni.
I primi mesi della fase successiva, segnata dalla fine dell’intesa tra i partiti di massa a livello governativo, furono caratterizzati dall’iniziale incertezza delle sinistre sulle prospettive del monocolore democristiano (che sperarono anche di poter costringere alle dimissioni, inducendo i qualunquisti a togliere la fiducia a De Gasperi) e dalla crescente diffidenza tra gli ex alleati: due elementi importanti per favorire una rapida approvazione, senza particolari contrasti, della Parte II della Costituzione secondo i termini concordati, caratterizzati, come si è potuto verificare, da una preoccupazione rivolta più ai potenziali pericoli di un potere forte e prevaricante che a quelli di scarsa efficienza o di paralisi del futuro sistema.
Fu così che la parte più politica dell’ordinamento costituzionale venne sbrigata abbastanza rapidamente tra il 10 settembre e il 24 ottobre, mentre nel Paese stavano montando forti proteste sociali, che rispondevano a esigenze di carattere internazionale e di mobilitazione propagandistica del Partito comunista, senza che tutto questo avesse però alcun contraccolpo nell’Aula della Costituente. Vennero infatti confermati tutti i punti principali del Progetto sotto forma di raccomandazione per l’Assemblea, accentuando piuttosto la moltiplicazione e quindi l’indebolimento dei poteri già previsti. Per questa strada passò un bicameralismo perfetto, inizialmente escluso dai membri della Commissione dei 75, con due camere entrambe elettive e distinte solo per metodo d’elezione e durata; venne respinta la proposta di un Presidente eletto dal popolo, escludendo nettamente questa figura dalla funzione legislativa; fu lasciato nel vago il ruolo del Capo del Governo e ignorate quelle “esigenze di stabilità” dell’esecutivo che erano state approvate in sede di preparazione del Progetto, e così via.
Dopo la fine di ottobre, quando però gli articoli più difficili e controversi della nuova Carta erano ormai stati acquisiti, la situazione politica cominciò ad arroventarsi per davvero, come vedremo meglio più avanti, attraverso innumerevoli episodi di violenza individuale e collettiva, e di mobilitazione di massa spesso al limite della guerra civile: così fu il 27 novembre, con l’occupazione della prefettura di Milano da parte dell’apparato paramilitare del PCI, e così fu durante lo sciopero generale a Roma il 12 dicembre. Ma a queste giornate di fatto preinsurrezionali corrisposero ancora ordinarie e tranquille sedute costituenti in Aula, dove era proseguita nel frattempo l’approvazione degli articoli sulla Magistratura, sugli Enti locali e sulle Garanzie costituzionali, a conferma della sostanziale divaricazione tra il perfezionamento finale degli obiettivi previsti dal lavoro costituente e l’inizio della battaglia senza esclusioni di colpi che si stava preparando nel Paese. Fu soltanto dopo il rimpasto della maggioranza (19 dicembre) e l’approvazione definitiva della Carta costituzionale di tre giorni successiva, che le ragioni della lotta poterono infine prendere liberamente piede senza doversi più preoccupare di quelle del compromesso costituente e ponendo fine a una contraddizione di comportamenti che cominciava a diventare quasi imbarazzante.
Particolarmente significative del clima di compromesso sostanziale che abbiamo descritto e che aveva continuato a caratterizzare il proseguimento dei lavori costituenti, in particolare nei rapporti tra i gruppi maggiori (DC, PCI e PSI), anche dopo la fine del tripartito, furono le reazioni che prevalsero alla conclusione delle ultime votazioni. Infatti, mentre i partiti minori non risparmiarono le critiche al testo che si veniva delineando, democristiani da una parte, e socialcomunisti dall’altra si dichiararono egualmente assai soddisfatti del lavoro costituente compiuto e ne rivendicarono in qualche modo la paternità di fronte all’opinione pubblica, mentre entrambi, con curiosa ma emblematica sintonia, attribuirono ai condizionamenti da parte del fronte avversario eventuali limiti della Carta che stava per essere approvata, che proprio per questo cominciò a essere chiamata da molti, prima ancora della sua entrata in vigore, con soprannomi significativi, come l’Incompiuta o la Traviata.
Le sinistre attribuivano al freno che sarebbe stato esercitato dai democristiani in sede di voto presunti limiti sul piano della legislazione sociale, mentre la DC poteva lamentarsi degli articoli ‘troppo laici’ sulla famiglia e sulla scuola, o della debolezza degli elementi di federalismo introdotti nella carta. Nessuno dei due fronti introdusse invece nella polemica quelli che sarebbero presto emersi come i veri e più profondi limiti del nuovo ordinamento istituzionale, ovverosia l’intrinseca debolezza costituzionale dell’esecutivo e il pesante condizionamento che su di esso avrebbe potuto essere esercitato dagli apparati dei partiti, onnipotenti anche se (o forse proprio perché) non chiamati a rispondere dalla nuova Costituzione ad alcuna regola del potere loro di fatto attribuito, né nella loro attività né nelle loro forme organizzative o di finanziamento.
Allo stesso modo, nessuno dei due fronti che aveva dato vita al compromesso costituente dava mostra di cogliere una contraddizione che sarebbe invece emersa presto in tutta la sua evidenza, ovverosia che dopo che erano stati scartati tutti i modelli alternativi in favore di quello parlamentare, la conclamata centralità del Parlamento era in realtà priva di strumenti di affermazione, di fronte alla ben più effettiva centralità dei partiti. Tra i tanti esempi possibili di questa paradossale deviazione dal modello cui si era ripetutamente dichiarato di volersi ispirare, due sono certo i più macroscopici, destinati a emergere fin dagli anni immediatamente successivi: le crisi di governo e l’iniziativa legislativa. I governi successivi infatti non caddero mai in Parlamento , ma per scelta delle direzioni dei partiti, e le leggi di effettiva iniziativa parlamentare si contarono sulle dita di una mano, rispetto a quelle di iniziativa governativa, cioè, in definitiva, degli stessi apparati dei partiti .
Ma questi punti, sui quali vi era un tacito accordo, restarono del tutto estranei ai commenti finali diramati dai partiti di massa, intenti invece a rimproverarsi presunti condizionamenti reciproci su aspetti ideologico-politici piuttosto che su quelli istituzionali: sotto questo profilo, si trattò insomma di interpretazioni solo apparentemente in contrasto tra loro, in quanto, a un più attento esame, si rivelavano in realtà speculari e in qualche modo complementari.
Questo era il clima che aveva caratterizzato le ultime settimane del lavoro costituente dell’Assemblea, che si era praticamente concluso, come abbiamo visto, proprio in concomitanza con la votazione della fiducia al nuovo esecutivo uscito dall’allargamento della maggioranza. Il 20 dicembre, all’indomani del voto, si era assistito alle ultime battute sulle questioni ancora pendenti. Anzitutto era stata bocciata la nuova proposta liberale, già avanzata alcuni mesi prima in sede di discussione preliminare del progetto, per sottoporre a referendum il testo della nuova Costituzione: troppo vicina era l’esperienza francese, dove un referendum popolare aveva bocciato la prima costituzione ed era stato necessario scriverne in fretta una seconda, perché i partiti maggiori potessero accettare di correre un simile rischio, che nella situazione di frattura dell’Italia del 1947 avrebbe comportato un rinvio sine die delle elezioni, con conseguenze difficilmente prevedibili. Furono poi definiti i poteri della Costituente durante la prorogatio juris che comportava la fine dei lavori costituzionali e il disbrigo dell’attività ordinaria in attesa del nuovo Parlamento (lavori che videro ancora l’approvazione di provvedimenti di notevole rilievo). Venne infine deciso che la Costituzione sarebbe entrata in vigore a partire dal 1° gennaio del 1948, esattamente cento anni dopo l’approvazione dello Statuto albertino, che aveva rappresentato l’embrione della lunga marcia costituzionale dell’Italia, come sottolineò con un pizzico di inevitabile retorica Ivanoe Bonomi, richiamando l’attenzione dei deputati sulla significativa coincidenza.
Si arrivò così alla votazione finale del pomeriggio del 22 dicembre, nel corso di una lunga seduta che si protrasse fino alla sera. Fu necessario superare un piccolo ‘incidente’ iniziale provocato da una nuova richiesta di La Pira di far precedere la Carta costituzionale dalla frase “In nome di Dio, il popolo italiano si dà la presente Costituzione”: una richiesta che non poteva essere accolta dai deputati non democristiani e che fu quindi ritirata, pur tra gli applausi affettuosi anche dei socialcomunisti, tendenzialmente ben disposti verso l’esponente della sinistra democristiana.
Un bilancio del lavoro costituente fu poi tracciato da Meuccio Ruini, Presidente della Commissione dei 75, che aveva presentato quasi un anno prima il Progetto su cui aveva lavorato l’Assemblea. Fu un bilancio positivo, in cui emergevano in primo luogo, secondo il coordinatore dei lavori costituenti, le due caratteristiche centrali del nuovo testo rispetto al metodo con cui si era giunti alla sua formulazione definitiva: essere il risultato di un lavoro collettivo da parte delle forze politiche, e il punto di equilibrio tra le diverse idee e correnti che formavano l’Assemblea.
La votazione proseguì per oltre un’ora e mezzo e si concluse alle 18.30, quando il Presidente della Costituente, Terracini, proclamò i risultati, che videro l’approvazione della Carta costituzionale con 453 voti a favore e 62 contrari. Terracini ricordò quindi l’intensità del lavoro compiuto in ben 347 sedute, di cui 289 di carattere costituzionale, con 1663 emendamenti e 1090 interventi di 275 oratori. Citò poi in particolare i due nuovi fondamentali istituti introdotti dalla Carta nell’ordinamento dello Stato: la Corte costituzionale e il Consiglio dell’economia e del lavoro.
Toccò infine il limite fondamentale che numerosi critici, in prevalenza di cultura liberale, avevano rilevato nella nuova Costituzione, ovverosia il carattere largamente programmatico e indicativo di molte delle sue norme , in particolare di quelle più significative sul piano sociale, che “la parte meno fortunata del Paese da molto tempo invocava con grande speranza”. Ma osservò che in ogni caso anche la parte programmatica impegnava “inderogabilmente la Repubblica a non ignorare più quelle attese e ad arrivare risolutamente all’apprestamento degli strumenti giuridici atti a soddisfarle”. Lesse poi, tra gli applausi scroscianti e mentre la campana di Montecitorio batteva i rintocchi, un breve ma commosso messaggio di saluto e congratulazioni del Capo provvisorio dello Stato. Cinque giorni dopo lo stesso De Nicola perfezionava con la sua firma l’ultimo passaggio per la promulgazione della Costituzione.

gennaio 2007